试论地籍调查的一般原则

第二章地籍调查的一般原则

§2-1 土地权属调查的基本概念

土地权属，即土地所有权和土地使用权归谁所有的问题，简称地权。地权与劳动人民的生产、劳动、生活及社会活动、思想意识等密切相关，是国家经济结构和社会安定的基础。从根本意义上说。没有土地就不能生存。因此，就有“劳动是财富之父，土地是财富之母”的说法。在我国，历次社会变革的基本问题就是农民问题，而实质则是土地问题。在地籍测量和权属调查中，要确认国家的和农民集体的土地所有权，保护公民个人对土地的使用权，本节着重讨论土地权属方面的问题。

一、土地所有权

所有权是所有指在法律上的表现，是从法律上确认人们对生产资料和生活资料所享有的权利。土地所有权是土地所有指在法律上的表现，是指土地所有者在法律规定的围，对他所拥有的土地所享有的占有权、使用权、收益权和处分权，包括与土地相联的生产物、建筑物的占有、支配、使用的权利。土地所有者除上述权利外，同时要对土地合理利用、改良、保护、防止土地污染、防止荒芜的义务。因此，土地所有制是经济基础，而土地所有权是上层建筑，后者是为前者服务的。我国建国以来，土地的所有关系经历了如下三个阶段：

①建国初～1957年，建立了土地国有和农民劳动者私有并存的土地关系；

②1958年～1978年，建立了土地全民所有和农村劳动群众（农业社、人民公社）集体所有并存的关系；

③1978年以后，我国城乡进行了经济体制改革，建立了土地全民所有、集体所有的所有制关系，同时，确立了国家、集体、个人使用和农民以户承包使用的所有权与使用权分离的土地使用制度。

二、土地使用权

土地使用权就是依法对已定的土地加以利用和取得收益的权利。按照有关规定，我国的企业、机关、团体、学校、农村集体经济组织、以及其他企事业单位和公民，根据法律的规定并经有关单位批准，可以有偿（亦有无偿的）使用国有土地或集体土地。

土地使用权是针对土地所有权根据社会经济活动的需要派生出来的一项权能，两者的登记人可能一致，也可能不一致。当土地所有权人同时使使用权人的时候，称为所有权人的土地使用权；当土地使用权不是土地所用权人的时候，称之为非所有权人的土地使用权。二者的权利和义务是有区别的。土地所有权人可以在法律规定的围对土地的归宿作出决定，例如征用、划拨、调整、承包和变更登记等，必须经土地所有权人的同意和认可。而土地使用权人只有使用、支配这块土地从而获得利益和收益的权利，它无权变更土地的权属。所以，土地使用权也称土地支配权或收益权。

根据我国土地使用权法人代表（主体）的不同，土地使用权可分为：全民所致单位土地

的使用权，集体所有制单位土地使用权，个人土地使用权，同时，还有“三资”企业土地使用权。按土地使用权客体，可将土地使用权分为国有土地使用权，集体土地使用权，以及土地承包经营权，前者主要是城市，后者主要是农村或城市郊区。

三、土地使用权拍卖

拍卖也称竞卖，一般是由卖方把现货或样品展示，在拍卖现场用叫价的办法把物品出售给最高的购买者（竞买人）。一般用上增叫价（亦有下降叫价）先由拍卖人叫最低价开始，然后任竞买人争相加价，直到无人再加价时，拍卖人用锤子在桌上一敲，表示买卖成交，土地使用权拍卖是土地使用制度改革、受认人有权得到土地使用权的一种方式。

§2-2 地籍调查土地权属的确认原则

地籍调查土地权属的确认，是指在主管部门的主持下，由权属主（授权指界人）、相邻土地权属主（授权指界人）、地籍调查员或其他必要人员参加的集体依法对土地权属的认定，包括权属类别和权属主的确认。权属类别是指土地所有权和土地使用权。权属主的认定是讨论一宗地归谁所有或归谁使用的问题，它涉及各权属单元的边界、界址，涉及到用地的历史、现状和权源文件，是初始地籍调查中一件细致而复杂的工作，必须根据有关文件和实际状况，妥善处理好。

一、权属主的确认方式

1、文件确认它是根据权属主所出示并被现行法律所认可的权源文件来确定土地使用权或所有权的归属，这是一种较规的土地权属认定手段，城市地产使用权的确认大多用此方法。

2、惯用确认这是基于解放后长期未进行地籍测量，而根据若干年以来没有争议的惯用土地边界而进行认定的一种方法，是一种非规化的认定手段，主要适用于农村和城市郊区。在使用这种认定方法时要注意，一是不违背现行政策，而是尊重历史，实事，三是注意四邻认可和旁证，防止错误认定。

3、协商确认当权源文件不详，或认识不一致时，本着团结、互谅的精神，在主管部门派员和地籍调查员到场的情况下，采用权属双方或几方协商一致的原则进行认定。

4、仲裁确权在有争议而达不成协议的情况下，双方都能出示文件而惯用的边界又互不承认，由主管部门约定时间、地点，在几方都到场时，地籍管理部门依照有关规定，充分听取权属各方的申述，实事地、合理地进行划分界线裁决，不服从裁决者，可以向法院申诉，并以法律程序解决之。

二、城市土地使用权的确认

由§2-1知，城市土地所有权是国家全民所有，因此，城市各权属单元只有土地使用权，而无土地所有权（郊区集体土地除外）。城市地产主要以下述文件确认：

1.单位用地红线图它是审核宗地权属最具权威的文件，是申请建设用地审批的重要依据。审批过程包括：立项、上级机关审批、用地所在市县审批、城市规划部门审核选址、地籍主管部门和建设用地部门审定和办理征（拨）地手续，再由城市勘测部门划定红线。因此，红线图是经过一系列法定手续的最后结果。它一般是标绘在1/2000的地形图上，其上除绘有用地红线外，并标有用地单位名称，用地审批文的文件名、批文时间、用地面积、征地时间、经办人和经办单位盖章等。红线图一般存在城市规划部门档案馆，用地单位应有副本或转绘件。在进行地籍调查时，根据该红线图来判定归属，也可到实地根据红线图与地物的相对关系位置，对照长度勘定边界。在红线图上，如果有城市规划道路，代征地等，其面积

应在单位用地总量中扣除。

2.地产使用证解放后的几十年中，有的城市曾经核发过地产使用证。改革开放以来，在土地管理法公布以前，城市房地部门曾经组织过地籍测量，绘制过房产图，这在当时是由政府授权进行的。根据有关文件精神，发放的房地产使用证应该有效，土地管理部门应予以确权。

3.土地使用合同书和协议书解放后一直到土地管理法出台的几十年中，随着社会经济的变化，各用地单位变化也很大。有各系统之间的调整、变更，有各企业单位的合并、分割，有企业单位的兼并、转产，使用土地的权属发生了变化。在国家土地管理机构成立之前，只要它们达成了土地使用合同书或协议书的，就本着尊重历史的原则，应予承认。同时，为了有利生产，方便生活，在土地管理法颁布之前，各权属单元之间的换地协议书与合同书应视为有效。在进行地籍测量时，应予确权。

4.征（拨）地批准书和合同书在解放后直至国有土地有偿使用制度出台前，企事业单位建设用地采取征（拨）地制度。只要持有建设单位征（拨）地批准书和合同书的，在进行权属调查时，应予确权，补办土地使用证。与四至单位有争议，应予协商解决或仲裁解决，不留后患。

5.有偿使用合同书（协议书）自改革开放以来，特别是土地管理法颁布实施之后，实行土地所有权与使用权分离，改过去的无偿使用土地为有偿使用。要以政府土地管理部门为国有土地所有权人，以一定的使用期限（最长50年）和审批手续，以有偿出让，转让或拍卖等方式推行之。成交后，签订有偿使用合同书（或协议书），规定权利和义务，交清款项，发放国有土地使用证。在地籍调查确权是，以土地有偿使用的文件和附图确权。

6.城市住宅地产的确权我国的城市住宅形成了三种所有制并存的局面，即全民所有制住宅、集体所有制住宅和个人所有制住宅。一般情况下，住宅的权属主同时是该住宅所座落的土地使用权人，确认其土地使用权。

单位住宅根据其征（拨）地红线图和有关文件确定之；个人住宅（含购商品房住宅）根据房产证、契约等文件确定之；奖励、赠与的房屋应根据奖励证书、赠与证书和有关文件（如房产证）确认土地使用权。

三、农村土地所有权和使用权的确认

农村，特别是城市郊区农村土地所有权的确认比较复杂，它涉及到村与村，乡与乡的边界，乡村与城市的边界，村与独立厂矿及事业单位的边界等。它不但形式复杂，而往往用地手续不甚齐全。因此，农村土地调查应将依据文件确权、惯用确权、协商确权或仲裁确权几种形式结合起来，方能完成初始地籍调查的土地权属确认问题。

当进行过土地利用现状调查工作之后，其调查成果的表册和图件是最完善的权属界线文件，应予承认。

四、铁路、公路和军队国有土地使用权的确认

铁路、公路及军队各权属单元所使用的土地，其所有权属国家，使用权归各系统。由于铁路、公路的分布围广，管理分散，且与各农村集体土地、城市、村庄接壤，权属界限比较复杂。军队担负着为改革开放保驾护航的光荣任务，要充分保证军队建设使用土地的需要。在进行土地权属调查时，按照有关铁路、公路和军事单位所使用的土地确权原则，切实搞好权属调查。

1.铁路

⑴我国的铁路用地，一部分是解放时接收的铁路路基地产，其余是解放后征地新建的。前者如契据资料完整的话，按有关规定划定界址。无据可查的，按惯用原则的现状进行确权。