城市水务市场化改革调研报告

盛年不重来，一日难再晨。及时宜自勉，岁月不待人。

近年来，以区域涉水事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展，全国成立水务局和实施水务统一管理的单位1239家，占全国县级以上行政区总数的52％，北京、上海、深圳、大连、武汉、西安、哈尔滨等一大批重要城市都成立了水务局。2004年3月，以北京市组建水务局和海南全省实现水务统一管理为标志，水务管理体制改革进入了一个新的阶段。在新的发展阶段，水务工作的重点要从推进水务管理体制改革向深化水务管理体制改革转变，从建立水务管理体制向创新水务运行机制和健全水务法规体系转变，同时加大对水务市场化改革的指导力度，致力于建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业管理的水务良性运行机制。

城市水务产业具有经营形式的自然垄断性、投资的低回报性和高稳定性、资本高沉淀性以及由于政府定价造成的低需求弹性等特性。由于城市水务的以上特性，城市水务基础设施单纯依靠政府投入难以为继。城市水务市场化改革可以提高运行效率和改善服务质量，解决政府投资不足问题。因此改革城市水务投融资机制，推进城市水务市场化进程，对深化水务管理体制改革，推进水务事业全面、协调、可持续发展具有重要意义。

为总结水务系统在水务市场化改革方面的经验，以全面、协调、可持续的发展观为指导，进一步推动水务市场化健康发展，对水务市场化改革进展较快的上海、深圳、苏州、宿迁、武汉、珠海、北海、海口、三亚、呼和浩特、包头、银川等市水务局、供排水企业、水务投资公司等单位进行了深入调研，在此基础上，形成了《城市水务市场化调研报告》

一、城市水务市场化发展现状

(一)城市水务概况

城市水务市场化与产业化紧密联系。水务产业化是水务市场化的基础，而良好的市场机制又能促进产业化的发展。

城市水务主要包括城市防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等领域。从国际经验来看，城市水务的取水、供水、排水及污水处理等业务已经被充分整合，现代水务企业已经渗透到水务产业链的各个环节。

我国的城市水务是从供水行业逐步发展起来的。早在1882年，上海建成了我国第一家自来水厂——杨树浦水厂。到1949年新中国成立，全国建有自来水厂72个，日供水能力240万m’，供水管道长度6600km。新中国成立以来，特别是改革开放以来，由于经济的快速发展，供水设施的不足及其对经济的制约作用逐渐显现出来。国家和各级地方政府，把解决供水问题作为政府工作的重要议程，把供水设施建设作为城市基础设施建设的重点，不断加大投入，使得城市供水设施建设取得了巨大成就。

到2002年，全国城市自来水供水能力15362万m3／d，年供水总量3100738万m’，用水人口27420万人，供水管道长度255054km，用水普及率77．5％；城市污水年排放量3375959万m3，污水处理厂537座，处理能力3578万m3／d，年污水处理量1349377万m’，排水管道长度173042km，污水处理率39．7％。

根据2003年水务管理年报的统计，全国水务系统(水务局和实施水务统一管理的水利局)自来水供水能力6546万m3／d，供水管道长度132261km，年供水总量1412448万m’；污水年排放量1210535万m3，有污水处理厂281座，排水管道长度142646km，年污水处理量398991万m3／d。

(二)城市水务市场化改革的背景

新中国成立以来，我国一直把城市供水排水等城市水务行业作为公益性事业，由政府进行集中统

一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，在行业内形成了一种典型的行政性垄断。

城市水务运行中存在的主要问题是：第一，政企不分、政事不分，企业缺乏自主权和积极性；第二，水务行业管理缺乏明确、配套的政策，在企业改制、产权制度改革等方面各行其是；第三，缺乏竞争激励机制，企业亏损经营，财政补贴沉重；第四，生产效率低，服务质量差；第五，水务投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金渠道，没有形成多元化的投融资新机制，滞后于城市发展；第六，排水运营维护单位长期被作为事业单位管理，投资由国家和地方政府负责，污水处理的运行费用难以维持。

按照国家的发展目标，我国到2010年城市化率将由目前的30％提高到45％。据推算，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增长1000万人，由此将新增大量的水务设施需求。未来5年，全国城市供水普及率将达到98．5％，新增城市供水能力4500万m3／d，总投资近7000亿元：5年内所有设市城市都要建设污水处理设施，处理规模将达到4000万～5000万m3／d，污水处理率将达到45％，目前在建和准备建设的城市污水处理厂就达1000个以上。为达到此目标，需要投入上万亿元资金，兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及相应的管网系统。水务建设需要的巨额资金，仅靠政府投入难以为继，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路，中国加入世贸组织也要求转变水务管理政府职能，加快开放水务市场。这就是城市水务行业市场化改革的宏观背景。

(三)城市水务市场化改革的发展过程

城市水务市场化改革是在借鉴发达国家水务发展经验，在各地水务系统试点探索和政府积极

推动下进行的。

2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域”，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

2002年1月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。

2002年3月，国家计委公布新的《外商投资产业名录》，原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。

2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。