土地资源管理领域行政诉讼和行政复议案件的分析

土地资源管理领域行政诉讼和行政复议案件的分析

近年来，随着我市招商引资力度的加大，城市建设步伐的加快，加上国家取消农业税费等因素，土地资源在经济社会发展中的作用日益明显，其价值在不断抬升，地方政府通过土地出让取得的收益在地方财政收入中占有优势性的地位，但同时也引发了大量的行政争议纠纷，使得土地资源管理领域成为行政争议的焦点领域。自2004年以来，每年产生的土地类行政复议应诉案件数量（市两级法院及市级以下行政复议机关办理的案件数，不包括垂直领导的复议机关）逐年增加，而且一直稳居全市案件数的前五位之列，04年第3位（46件），05年第4位（57件），06年第3位（80件），07年第5位（92件）。从今年市政府收到的行政复议申请来看，目前已收到41件申请，其中涉及土地类纠纷就14件；目前，以市政府为被告或被申请人的应诉和答复案件共10件，而以土地争议为由起诉市政府的行政案件就有7件。从行政诉讼败诉和行政复议纠错案件情况来看，每年都有土地类的败诉或纠错案件，在每年错案领域占的比重来排：04年第4位（7件），05年第2位（11件），06年第3位（7件），07年第7位（1件），还是有进步的。但要强调的是，虽然有许多案件虽未作出撤销、确认违法、变更等裁决，但涉案的行政行为是存在违法问题的，只不过通过土地管理部门自行撤销或变更原具体行政行为或通过沟通协调等手段、方式，动员当事人最终撤回了起诉或复议申请，当然自行纠错是值得提倡的，符合有错必纠的原则和构建和谐社会的要求，有利于化解行政争议。市委赵鹏书记对依法工作非常重视，特别是重抓行政诉讼败诉案件和行政复议纠错案件的责任追究工作，自2005年以来，赵书记每年都对市中级人民法院和市政府法制办提交的上年度案件分析报告作出书面批示，要求严肃处理有关责任人员，并将责任人员追究的范围扩大至分管领导和主要领导，今年批示要求市纪委监察部门对败诉案件的责任人员加大处理力度，公开处理，扩大影响，以警戒其他。自2005年以来，共处理了187年行政错案涉及

的177名责任人员。我市的错案责任追究工作也成为我市依法行政工作中的一大亮点，已在全省乃至全国范围内产生了较大的影响。2005年11月，最高人民法院在深圳召开全国法院优化行政审判司法环境经验交流会，市政府因行政诉讼错案的责任追究工作而被最高人民法院邀请作了书面交流。2006年12月，省政府召开全省行政复议工作会议，盐城和南京作为仅有的2个地级市政府作了典型发言，我市交流的重点内容也是错案责任追究工作。去年，市国土资源局的曹局长作为行政机关分管领导亲自出庭应诉，为市级行政机关领导出庭应诉作了表率。今年市政府将出台行政机关首长出庭应诉工作规定，目前草案已由我办拟好，市政府将召开常务会议进行讨论确定。

随着物权法的实施，新的土地登记办法出台，对我们土地资源管理部门提出的要求也越来越高。希望通过今天我和各位的交流，能够对你们今后的工作提供

一点借鉴和帮助。

下面，就土地案例情况作个介绍。

对于错案的原因，行政诉讼法和行政复议法都有明确规定，主要是七类：一是事实不清，证据不足；二是适用法律依据错误；三是违反法定程序；四是超越职权；五是滥用职权；六是行政行为明显不当；七是行政不作为。因为一个具体案例可能存在上述多个问题，我就直接从土地资源管理的类别和案由来分析一下具体的案例，主要有土地登记颁证、用地审批、权属争议决定、征地补

偿、行政处理决定等五个方面：

一、土地登记颁证

1、盐城市中级人民法院2005年裁决案件：

一审建湖县法院维持，二审中院撤销。

案情：1973年郑某在某生产队取得宅基一处，1974年建平房4间及附房。1975年，因郑某为国家干部，该房被作价归公，产权归某县房地产管理所。后该生产队村民徐某在上述房屋南侧建房2间。1992年3月，徐某将房屋出卖给夏某，村委会在协议上作证。同年9月，夏向村委会交宅基款2000元。1993

年1月，夏某申请在所购房处改建住房，县规划办公室召集城管队、镇基建办公室，就村居民翻改建房屋进行专题会办，形成会办纪要，同意夏某在原处翻建房屋。1994年11月25日，镇村镇办向夏某发出开工通知书进行建房。同月27日，县房地产管理所向镇政府提出书面异议，认为夏某侵占了该所的土地使用权，要示夏某停止施工，让出土地。同月28日，镇村镇办以土地权属有争议为由向夏某发出停建通知书。夏某未能建房。1998年，县房地产管理所将1975年郑某归公的房屋以房改形式又出售给郑某，并得到房管所、县建设局、县住房制度改革办公室的审查批准。1999年3月，县政府向郑某颁发了国有土地使用证，包括夏某批准建房的土地在内。2002年，夏某就上述土地发证行为

向法院提起行政诉讼。

县法院一审维持，市中院二审撤销。理由是：因案件宅基地纠纷发生在1994年，根据当时实施的土地管理法第十三条规定，土地权属产生争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉；在土地争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得改变土地上附作物。1996年国家土地管理局颁布的土地登记规则第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照土地管理法第十三条规定进行处理后，再行登记。法院认为，根据上述规定，凡属土地使用权发生争议，应由先由人民政府作出决定确权后，再行登记。本案中夏某与县房地产管理所宅基权属归属问题一直存在争议，始终未得到人民政府的确认处理，在使用权争议尚未得到解决的情况下，县人民政府以房改房为由向郑某颁发土地使用证，不符合法律规定，违背法定程序。

2、市中院2006年裁决一审案件，二审经省高院协调，当事人和解撤诉。案情：1962年，某县人民委员会发文明确从海堤外100米至复堆河西200米范围内的国有土地属于海堤管理范围。海堤管理所从1962年开始对上述国有土

地进行管理和使用。

盐城军分区从60年代至90年代，在位于上述范围内的复堆河西侧约187米范

围内，南起大喇叭河北岸的营房区北侧、北至靶堆北边小河南侧（南北约660米）的一宗土地建立靶场、修建地下工事并进行军事训练。

1989年4月19日，海堤管理所原上级主管部门县水利农机局与某农场签订协议，约定将包括军分区的靶场、地下工事在内的三乡河以南、喇叭河以北、海堤河以西200米土地的经营权交给某农场。因农场属省农垦公司下属单位，省农垦公司持上述协议申请确权登记。2003年12月，县政府向省农垦公司颁发了国有土地使用证，而在这之前，海堤管理所、临海农场均未取得过该宗地的土地使用证。2004年6月，军分区准备重新启用大喇叭军事训练场，发现了上述情况。2005年7月，军分区向市政府申请行政复议，市政府撤销了土地证，后省农垦公司向市中院提起诉讼。中院作出裁决，维持复议决定。理由是：本案件所涉及土地，客观上在60年代就由海堤管理所管理和使用，同时盐城军分区也从60年代开始就在该宗地上的部分土地上兴建军事设施，进行军事训练，实际使用该宗土地，且该宗地在本案所涉土地登记之前，从未发放过任何土地权属的证明。本案所涉土地使用证是该宗地的第一次发证，发证机关仅凭县农机水利局和农场签订的土地转让协议，没有军分区签署意见的权属界限协议书，在对军分区使用的土地未作任何处理的情形下，将涉及到包括军分区所使用的该宗地的土地发给农垦公司，明显不妥。根据土地登记规则第六条第（三）项之规定，发证机关应当对土地权属依法进行审核。发证机关在该宗地权属尚不明晰的情形下，将该宗地登记在省农垦公司名下，不符合土地登记要

求。

3、[基本案情]

申请人：某村民委员会

被申请人：某县人民政府

第三人：刘某

1981年，由于经营需要，某镇供销合作社某村供销站将原使用土地与申请人2.24亩土地进行调换。同年9月，镇供销社与原申请人第一生产队签订了《征