基础设施建设投融资模式探讨

基础设施建设投融资模式探讨

作者：刘雪飞

来源：《合作经济与科技》2020年第13期

[提要] 本文以基础设施中的综合客运枢纽为研究对象，在京津冀一体化新形势下通过分析河北省综合客运枢纽发展现状，并借鉴沿海发达省份在综合客运枢纽建设投融资中的先进经验，提出策略建议。

关键词：基础设施;综合客运枢纽;对策

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2020年4月3日

综合客运枢纽是指在旅客运输中，将两种或以上对外运输方式的客运站以及集疏运的城市交通有机地统一在同一个场所进行集中、立体布局，可实现“零距离”换乘、一体化衔接服务，以及可供选择的多种出行方式。《京津冀协同发展交通一体化规划》明确提出建设“轨道上的京津冀”，但就河北省发展现状来看，由于管理体制机制、设计理念等制约，集多种交通运输方式于一体的现代化综合客运枢纽建设总体进展缓慢，需要加快此方面研究，以支撑基础设施发展。

一、发展现状

“十二五”期间，随着高速铁路的飞速发展，河北省铁路客运站开始大规模改造和建设，共建成高铁客运站17个、城际铁路客运站7个。但目前看来，除了邯郸东高铁站建成1个综合客运枢纽站——邯郸综合客运中心以外，在石家庄高铁站、保定高铁东站、邢台高铁东站、唐山高铁南站等站点尚未真正设置成典型的综合客运枢纽，大多数项目普遍处于前期规划、项目论证阶段，综合客运枢纽建设总体进展缓慢。从河北省目前规划和正在建设的主要综合客运枢纽布局来看，一体化设计、立体式衔接的枢纽较少，“方式拼盘”明显，衔接效果不尽理想。

二、问题分析

（一）管理体制尚未理顺。综合客运枢纽在建设过程中，相关的功能组成归属不同的政府职能部门，涉及的投资主体也较多，工程管理界面、技术界面等较为复杂，牵扯的相关利益方也比较多。由于河北省当前的交通运输全面深化改革正在進行，真正意义上的大交通体制尚未完善，在枢纽方面缺少强有力的主管部门，缺乏高效的部门间联席制度，在综合客运枢纽立项、审批、建设、运营等各个环节，不同的管理部门的利益相互交叉，相互牵制，难以形成合

力，实现枢纽建设的高效推进。因此，各种运输方式的客运枢纽都是独立规划、自成体系，缺乏统筹，从而也导致了城市对外与市内交通间的衔接不够顺畅。

（二）模式需要进一步创新。综合客运枢纽当前的建设运营模式，还处于摸索阶段，由于在建设运营管理等方面缺乏可借鉴的经验，缺乏可执行的具体规章规范，导致分工协作等缺乏统筹配合，各个运输方式均把主要精力放在行业内的枢纽建设布局上，没有与其他方式进行事先的主动衔接，于是在规划立项、工程可行性研究、设计方案、建设运营等阶段均有大量重复性工作，需要统筹协调，往往建成后的枢纽与周边的配套不衔接，很大程度上制约了综合客运枢纽的健康发展，应该在建设运营模式上进一步加强创新，项目参与各方能够高效统筹。

（三）受土地资金等多方面约束。综合客运枢纽对资金的需求量较大，一般都在10亿元人民币及以上，在经济效益方面还存在投资回收期较长、项目利润低、市场化融资能力和前期较差等不足。政府财政资金又不足以全面覆盖投资，社会资本进入意愿较低。综合客运枢纽的位置一般在城市核心区域，土地成本高，政府往往没有意愿落实土地。

（四）客运枢纽本身影响因素。随着综合运输体系的日益完善，高铁、民航等方式发展迅速，私家车也逐步走进百姓家庭，城际间旅客出行出现了新变化新态势，道路客运站的旅客发送量等持续下降，客运企业对于当前的客流需求信心不足，建设客运枢纽缺乏动力，而且在选址上，除了石家庄高铁站、邯郸东高铁站以外，大多数的高铁站都远离主城区，也导致大多数道路客运站没有意愿在高铁站附近设点。

三、经验借鉴

创新建设模式是推进综合客运枢纽建设发展的根本之一。目前来看，国内发达地区已建成的综合客运枢纽建设模式来看，可归纳出全额财政投资、政府主导联合建设等两种较为典型模式。深圳市财政实力雄厚，综合客运枢纽建设模式主要是全额财政投资。深圳市政府明确规定综合客运枢纽为公益性和服务性的公共交通基础设施，规划建设的六个综合客运枢纽项目全部采用全额财政投资。福田区综合客运枢纽项目集地铁、公交、长途客运、出租车于一体，定位为深圳市政府投资建设的公共交通基础设施，由深圳市政府财政全额出资6.9亿元建设，建成后交由深圳市交通场站建设管理中心负责运营管理，最大限度地发挥了综合客运枢纽的基础性、社会性、公益性功能。

以上海、杭州为代表的政府主导、多方筹资、联合建设模式。综合客运枢纽是集多种运输方式于一体的大型交通基础设施，集约化程度高、建筑结构复杂、功能复合，因此建设总投资巨大，一般都在几十亿以上，甚至达到几百亿。应对综合客运枢纽的巨额投资，长三角地区按照“政府主导、多方筹资、联合建设、共同使用”的发展原则，加大政府投资扶持力度。一是上海长途客运南站项目。上海南站是集铁路、城市轨道交通、公交、近郊及长途客运、出租车等于一体的综合客运枢纽，枢纽各功能区由不同的主体来负责投资建设与运营管理，各功能区红线以外的部分（包括换乘通道、商业区、绿化等）由政府成立的广场投资有限公司来负责投

资建设与运营管理。二是杭州东站综合枢纽项目。为加快杭州东站综合枢纽建设，铁道部、浙江省、杭州市按出资比例组建新东站项目公司，新东站项目公司负责建设杭州新东站地区“三线一桥一枢纽”项目（沪杭高铁和磁浮、杭宁高铁、杭甬高铁、钱江铁路新桥、杭州东站枢纽）。其中，铁路线路、钱江铁路新桥以铁道部为主建设，杭州参与，杭州铁路东站枢纽和“综合体”以杭州为主建设，铁路站屋争取以杭州为主建设，建设费用按出资比例分摊，应归属铁道部的产权在站屋建成后移交铁道部。

四、相关对策

（一）加强政府管理协调。综合客运枢纽作为公共基础设施的重要组成部分，有利于广大群众便利出行，有利于提升交通运输体系效率，有利于提升政府公共服务职能的高效发挥。综合枢纽的布局设置要依托于所在城市，需要政府承担起主体责任，通过组建“政府主导、部门配合、条块结合、优势整合”的领导协调机构，根据各城市综合运输系统构成，强化对项目规划、组织建设等相关工作的领导，同时高效协同发改、交通、城乡规划、自然资源等部门，有条不紊推进各项工作的积极落实。就地方政府相较于与铁路部门的谈判话语权较弱问题，应积极推进建立省政府与交通运输部、中铁总之间的长效协调机制，促进铁路枢纽站建设与地方城镇体系与产业协调发展。

（二）统筹各方规划。综合客运枢纽承担了航空、铁路、公路、城市轨道等多种方式间客运转换功能，但是在实际建设过程中，各种交通运输方式存在时间上的先后，而且各自具有不同的布局要求，只有适度超前的统一规划，强有力的组织协调，同时以法律法规等强制规定做支撑，才能避免枢纽换乘不利的设计与建设。各设区市应高度重视，科学制定市域综合客运枢纽规划，同时将规划纳入人大立法，在国土空间规划中予以明确。在落实工作中，应注重各种运输方式之间、城市路网与市域外大路网之间、城市客运与货物运输之间、既有基础设施与新建设施之间的有机联系，注重规划的科学性、可落地性。

（三）加大资金补助，鼓励社会资本参与。积极争取中央财政、省财政、市财政等资金补助，以财政资金为引导，吸引社会资本以股权合资、合作、项目融资等方式，积极参与综合客运枢纽建设运营管理。同时，铁路、航空、道路客运等自行投资的站场及配套服务设施予以明晰产权;枢纽的公共区域由市政府统一建设。同时，应充分挖掘综合客运枢纽建设的商业开发功能，以其为核心因地制宜开发商业、酒店、购物等衍生功能，形成商业开发资金补偿项目建设投资的良性补偿机制。

（四）建立土地储备制度。为了更好安排枢纽周围地区的可经营性土地资源，可通过各地市土地整理储备部门积极参与，在枢纽周边区域预留未来商业开发土地。综合交通枢纽投融资机制和土地储备机制的结合的重要意义在于将投资于枢纽带来外部收益，还原于枢纽建设。有意识地预先储备枢纽影响范围的土地，才能确保政府在枢纽投资建设中带来的土地增值收益，通过土地储备运作机制，纳入土地储备专项资金，从而支持综合交通枢纽建设。