论公民知情权的宪法确认_颜海娜

[收稿日期]2002-08-21

[作者简介]颜海娜(1977-),女,广东茂名人,广东华南师范大学政法学院教师,中山大学行政管理学硕士1

论公民知情权的宪法确认

颜海娜

(华南师范大学政法学院,广东广州510631)

[摘　要]一个国家的知情权保障制度发达与否,直接反映着这个国家的人权宪政水平。知情权的

人权确认是宪政制度发展的历史趋势。要切实有效地保障公民知情权,应把知情权纳入我国宪法公民基本权利体系。

[关键词]公民知情权;人权;基本权利;宪法确认

[中图分类号]D911 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2003)05-0067-04

一、知情权是国际社会普遍认可的

一项基本人权

1946年联合国大会通过的第59(Ⅰ)号决议中,知情权被宣布为基本人权之一。该决议宣称:“查情报自由是基本人权之一,且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1948年的《世界人权宣言》第19条规定,“人人享有主张和发表意见的自由;此项权利包括有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。”

1966年《公民权利和政治权利国际公约》第19条重申了表达

自由的权利包括不受国界限制“寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”。《欧洲人权公约》第10条也宣称言论自由的权利包括“在不受公共机关干预和不分国界的情况下,接受并传播信息和思想的自由。”

以上一系列的国际法律文件都把知情权确认为公民的一项基本人权。由此可见,知情权作为“二战”后新出现的一项基本人权已经得到国际社会的普遍认可。尽管各国对知情权的认识有不同程度的差别,但从基本人权的高度对知情权予以重视,并通过立法来保障公民知情权,已逐渐成为国外

权利立法的一个新动向。

知情权有广义、狭义之分。广义的知情权是指公民、法

人及其他组织知悉、获取官方与非官方信息的自由和权利。其义务主体既包括官方,又包括私方;知情权不仅是一种公权利,而且也带有浓厚的私权利的性质。狭义的知情权基本上就是知政权,其义务主体应仅限于官方;知情权应属于公权方面的权利。本文以公民作为知情权的主体,拟从宪法层面研究公民知情权的保障,因此采用的是狭义的知情权概念。

二、我国公民知情权的宪法隐含

尽管知情权在我国宪法中还只是一项隐含权,但从宪法的已有规定中足以认定该项权利在我国是有宪法性基础的。

(一)公民知情权是宪法中人民主权理念的必然要素

现代宪政国家承认人民主权原则,不仅在宪法中有明文规定,还通过具体的制度设计保障人民充分有效地行使国家权力。人民主权原则在我国宪法中有直接体现,宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”知政是参政、议政的

前提和基础,只有知情权得到保障的前提下,人民才可以更好地行使管理国家公共事务的权利。如果人民主权失去了知情权的支撑,就不是真正意义上的人民主权。

宪法还赋予公民监督权、批评建议权,以及申诉、控告与检举权,宪法第27条第2款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”宪法第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”监督、批评、建议以及申诉、控告、检举,前提当然是必须了解行政机关及其工作人员的有关活动。知情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利。因此,公民知情权是人民主权理念的应有之义,人民主权原则奠定了公民知情权的宪法基础。

(二)公民知情权是宪法“表达自由”的隐含内容

在法理上,知情权被认为是包含在表达自由(或言论自由)之中的一项权利。国际人权法,例如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》都公认表达自由包含了“寻求、接受和传播信息和思想的自由”。我国是《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国之一,知情权在我国理应得到承认和保护。许多国家以宪法规定的言论出版自由为知情权的依据,制定出有关信息公开和信息自由的法律。在这个意义上,关于公民知情权的法源在中国也是很丰富的。我国宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”宪法赋予公民的言论自由权中内含着知情权。因为言论自由的标准与界限并不是固定不变的,其范围的确定随着社会生活的发展而变化。“到了现代社会,言论自由的范围有了扩大,除包括思想表达与传达自由外,还包括了解权、反论权,言论机关的自由等方面。特别是随着情报手段的发展与信息的扩大,个人行使言论自由的形式越来越丰富和多样化,了解权、反论权等权利的保护是当代各国宪法保护言论自由的重要形式。”[1]这里的“了解权”也就是我们所说的“知情权”。有学者认为,充分而完备的表达自由至少包括:(1)了解信息的自由;(2)持有信息的自由;(3)传播意见的自由;(4)接受意见的自由;(5)意见表达方式的自由。[2]因此,公民知情权作为我国宪法的一项隐含权,隐含在“表达自由”的内容中。

由此可见,虽然我国宪法对公民知情权没有直接宣示,但公民知情权依然有其存在的宪法基础。同时,我们也应看到,在我国既缺乏成熟的宪法解释学,也没有宪法司法化判例实践的情况下,仅仅对知情权作出隐含确认是难以充分有效地保障公民知情权的。

改革开放以来,我国陆续制定了一些法律规范,以确认和保障公民知悉、获取有关信息的自由和权利。有的法律条款直接赋予公民知悉、获取信息的资格和权利,如《消费者权益保护法》第8条规定:“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”但绝大部分是保障公民获知信息的义务性规范,如《行政处罚法》的第4条与第31条、《行政诉讼法》的第4条和第23条、《环境保护法》的第11条、《产品质量法》第10条、《价格法》的第23条和24条、《统计法》的13条等。这些法律规范大都零散分布在各种法律文件中,分属于不同的法律部门和法律制度,它们的总和构成了我国公民知情权的法律基础。但是,这些法律规范对于知情权的规定缺乏系统性、全面性,且法律位阶低,保障力度不够,难以体现知情权作为公民基本权利的权利地位,由此导致的结果往往是:一方面,公民知悉、获取政府信息的法律依据尚不充分,政府也没有公开政府信息的法定义务;另一方面,公民对于政府拒绝公开相关信息的行为缺乏救济的手段与途径。更为严重的是,在一些民主和法制意识淡薄的地区,出现不尊重甚至公然践踏公民知情权的现象。如江西省有关部门以“社会稳定”为由查禁、“封杀”宣传中央减负政策的《减轻农民负担工作手册》,并追究相关人员的责任。[3]知情权作为公民的一项基本人权,应首先在宪法的层面得以确认,因为“基本权利属于宪法保留事项,其判断标准仰赖于抽象人权法的理性思辨以及习惯法的支持、比较法的域外影响。”[4]由非宪法性的规范来界定和创设属于基本权利的知情权,会使基本权利丧失固有尊严,架空宪法的权威性。

三、确立我国公民知情权的宪法地位

我国宪法对知情权规定的缺失,直接弱化了对公民知情权的保障,也是公民知情权实现不充分的根本性原因。随着信息时代的到来,知情权在公民权利体系中的地位和作用日益凸显,其已经成为公民其他宪法性权利,如生存权、发展权等得以实现的基础。“在知识经济与信息网络时代,得知权不仅仍具有近代以来的政治权利,财产权利的属性,而且还具有高级形态的生存权与发展权性质。”[5]因此,信息时代的发展亟需我国宪法对公民知情权问题作出积极的回应,应把知情权纳入我国公民基本权利体系,通过宪法的层面确立知情权为公民的一项基本权利。

11知情权的人权确认是宪政制度发展的历史趋势

人权是一个历史、发展的范畴,虽然在不同的历史时期,或同一时期的不同国家人权的范围和形式会有所不同,但把保障人权确立为立宪基本目标已逐渐成为各国立宪进程中的