数字城管迈向智慧城管的探索与实践

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一、回顾数字城管

从北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”，到习近平同志的肯定，再到党中央国务院发文限期全国普及，绝非偶然，我们没有理由不对数字城管体现的改革方向和蕴含的勃勃生机，抱有敬畏之心。

数字城管由两个不可或缺的部分构成，前者是城市管理制度，后者是数字技术应用，离开城市管理制度，任何漂亮的数字技术鼓吹，都会变成无源之水无本之木，只会损害数字城管的健康发展。前事不忘后事之师，“数字化城市管理新模式”是城管体制和数字技术一定发展阶段的历史产物，回顾和了解数字城管演进历程和规律，就是在现实中探寻智慧化升级的科学途径。

1、数字城管诞生的体制背景

全国从2003年下半年开始了城管执法体制改革，形成了长达二十年之久的三分天下：实行相对集中行政处罚权体制有1000多个市县区；实行城市管理领域内综合行政执法体制有1000多个市县区；实行传统城建监察体制有1000多个市县区。二十年过去了，看看行政法专家们如何总结城管执法体制改革。

（1）执法体制脱离城市管理实际

“城管执法只是城市管理的一个方面。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运

行和发展进行的决策指引、规范协调、服

务和经营行为。城管执法必须有机地存在

于城市管理体制中，需要与行政许可、行

政确认、行政检查、行政处罚、行政强制

等其他行政权力密切配合，才能顺利完成

城管执法任务。”20年后，中发（2015）37

号《关于深入推进城市执法体制改革改进

城市管理工作的指导意见》要求“匡定管

理职责。城市管理的主要职责是市政管理、

环境管理、交通管理、应急管理和城市规

划实施管理等。”

（2）城市政府责任主体缺失

“城市管理是一个城市政府应该做的事

情，很多城管工作需要多个部门共同完成，

更需要城市政府统筹协调，应当视为城市

政府的职能。一定要从‘小城管’理念转

变为‘大城管’理念，从部门职能观转变

为政府职能观，要有整体筹划、高位协调，

否则很多问题难以解决。”20年后，37号

文要求“明确市、县政府在城市管理和执

法中负主体责任。”

（3）末端处罚难解源头难题

“如果上游、中游环节的规划、建设部

门，根本不考虑下游环节的城管执法，在

规划的时候就没考虑好，建设的时候就没

有做好，存在一大堆不科学、不合理、难

运行、难持续的城市规划和建设问题，把

问题都丢给下游环节的城管，那么城管队

员也没法做好城管工作。”20年后，37号

文要求“增强城市规划、建设、管理的科

学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩

序管理和群众生产生活需要，合理安排各

类公共设施和空间布局，加强对城市规划、

建设实施情况的评估和反馈。变被动管理

为主动服务，变末端执法为源头治理，从

源头上预防和减少违法违规行为。”

2003年，北京东城区跳出“小城管”“末

端处罚”的制度羁绊，以几十年城市管理

成功实践为依据，启动以解决城管难题根

源为检验标准的城市管理改革，实现了城

市管理体制、机制及管理手段的重大变革

和创新，形成城市管理全新的格局与面貌。

2、数字城管诞生的技术背景

数字城管平台主要集成通用数据库系

统、地理信息系统、应用软件开发和移动

智能终端等四类应用技术。

总体上看，以1984年中国引入互联

网为标志，数字城管平台诞生的技术环境，

是先有IT技术20多年的发展积累，后有

数字化城管平台的集成应用，这与后面要

讨论的数字城管智慧化升级的技术环境具

有本质的不同。

3、“数字化城市管理新模式”的创举

北京东城区创造的“数字化城市管理

新模式”，蕴含着对城市管理难题根源的深

刻认识和睿智的破解路径，对全国城市管

理体制的科学构建具有深远的历史意义。

创建“数字化城市管理新模式”的过

程显示，在中国城市化高速进程中，城市

数字城管迈向智慧城管的探索与实践

文｜全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）马春莉乔真崔迪/住房和城乡建设部信息中心郝力

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设施和民生服务需求的急剧上升与城管制度滞后和资源供给不足，形成全国性阶段性尖锐矛盾。其中，城管制度滞后和资源供给不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滞后和资源供给不足，是破解城市管理难题的根源所在。

“数字化城市管理新模式”告诉我们，城管制度滞后和资源供给不足，主要体现在城市管理责任主体、履职范围、履职标准、履职绩效、资源配置等方面。在责任主体上，存在以末端处罚替代监督管理的制度缺陷；在履职范围上，横向存在职责交叉和职责缺失并存的制度缺陷；纵向存在上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷。在履职标准上，存在数量和质量标准粗放的制度缺陷。在履职绩效上，存在部门自定标准、自行评价的制度缺陷。在城市管理物质资源配置上，存在“重建设，轻管理”的制度缺陷。针对城市管理现实存在的主要矛盾，北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革。

（1）创新城管体制

北京市东城区创建监督与管理分离的城市管理体制，弥补城市管理责任主体不明、缺失外部监督考核的制度缺陷。从体制上明确“大城管”范围内涉管部门和单位都是城管责任主体，同时明确监督考核机构隶属区政府，独立负责对涉管主体履职绩效的监督考核，以外部监督考核驱使区内所有涉管部门和单位必须依规依标履职。

这个体制改革的优点是在不触动涉管责任主体原有职责权限的前提下，强化我国行政体制原生优势：一是对责任主体进一步确权确责和细化履职标准；二是通过外部独立监督量化考核终结责任主体履职绩效自定自考的历史。十四年前，“数字化城市管理新模式”就创造了与近年环保督察基本相同的工作体制机制，迸发出旺盛的生命力。

（2）变革处置方式

通过制定《城市管理部件、事件处置（指

挥）手册》，构建以处置职责重新确认、处

置结果规范、处置时限精准为核心内容的

城市管理问题处置制度体系，弥补现行管

理体系存在职责交叉和缺失，上游、中游

和下游职责脱节的制度缺陷，保证城市管

理处置责任部门和单位职责清晰、资源充

实、结果规范。

（3）变革监督方式

通过制定《城市管理部件、事件监督

手册》，构建以外部监督考核机构问题发现、

核查结案为核心的城市管理问题监督制度

体系，弥补现行管理体系存在的各个涉管

责任主体自定标准、自我监督的制度缺陷，

确保城市管理问题发现核查的客观性和真

实性。

（4）变革考核方式

通过制定《城市管理绩效考核办法》，

以第三方核查数据为依据，构建对各个涉

管责任主体的外部考核制度体系，弥补现

行责任主体自我监督的制度缺陷，形成外

部监督考核驱动涉管部门和单位持续提升

处置效率的动力制度。

（5）建立长效制度

“加强城市管理效能考核，将考核结果

作为城市党政领导班子和领导干部综合考

核评价的重要参考”，保障大城管体制运行

效果的长治久安。

4、全国迅速普及

北京东城区启动了以根除城市管理难

题根源为唯一检验标准的体制机制的重大

改革，以“数字化城市管理新模式”为载

体，在全国迅速普及。截至2017年底，全

部直辖市、省会城市建成“数字化城市管

理新模式”，地级市建成257个，占地级市

75%；县级市170个，占县级市48%，县城

474个，占县城30%。十四年来“数字化城

市管理新模式”，创造了我国电子政务史上

空前的全国性高覆盖率奇迹。

2009年住房和城乡建设部发布的《数

字化城市管理模式建设导则（试行）》总结

道：“数字城管探索建立了监管分离的双轴

心管理体制，创建了将城市管理对象精确

定位的万米单元网格法和城市部件事件管

理法，建立了科学的城市管理工作流程和

绩效评价机制，构建了一个适应新体制、

新方法和新机制的集成化城市管理信息平

台，是对城市管理体制、机制及管理手段

的重大变革和创新。”

二、探索智慧升级

数字城管成功发展的历史经验，给了

我们探索智慧升级的认识逻辑，智慧城管

同样是由两个不可或缺的部分构成，前者

是城市管理制度后者是智慧技术，离开城

市管理制度这个根本，任何智慧技术的鼓

吹，只会阻碍或迟滞数字城管的智慧升级。

1、新时代体改新要求

中央37号文开启了城市管理体制改

革的新时代，新时代对“数字化城市管理

新模式”赖以存活的管理体制、考核制度、

监督考核机制都有了新的设计。

（1）对管理体制的设计

城市管理实行大城管体制：“城市管理

的主要职责是市政管理、环境管理、交通管

理、应急管理和城市规划实施管理等。”——

城市管理由城市党委、政府负总责，所有

涉及城市管理的城区、部门和单位都是城

市管理的责任主体。城管部门不负城市管

理的总责，仅是责任主体之一。

城管部门实行大部制体制：“推进市县

两级政府城市管理领域大部门制改革，整

合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市

管理执法等城市管理相关职能，实现管理

执法机构综合设置。”——城市管理部门由

三个行业管理和一个执法机构综合设置，