西方行政学理论的发展与变迁

西方行政学理论的发展与变迁

内容提要：西方行政学自它诞生之始，就与诸多学科交错影响，得益于行政学界的众多理论学家的共同努力，许多具有现实意义的理论不断涌现，本文意在明晰一百多年来西方行政理论的发展历程，介绍一些产生重大影响的行政学者及著作，并对相关的理论加以评析，以求更加清楚地了解这些理论对中国乃至世界的重大意义。

任何一门学科都是在各种理论的相互冲突和相互补充中得到发展的，行政理论也不例外。政治无论是作为一种动态的行为还是一种静态的方式在古代被各国君王和学者们运用娴熟，行政管理的思想也早已出现，但大多融于当时的政治学说中，直到现代的西方社会才出现了行政学的独立发展。在十九世纪末，西方主要资本主义国家进入了一个工业化、城市化的发展时期，经济的繁荣带来了政治领域的严重挑战，这进一步加剧了已经激化的资本主义固有的内在矛盾，各种社会问题日益凸现，这使得政治领域的新问题和对这些新问题的探索不可避免。威尔逊于1887年发表了著名的《行政学之研究》的论文，正式提出了把政治和行政分开的观点，行政学作为一门独立的学科开始得到研究和发展。自此，面对诸多复杂的行政现象，不同的学者从自己研究的角度出发，提出了不同的观点，从而形成了不同的理论流派，这也使得后来的研究者们对于百年来行政学的发展历程有着不同的认识。

本文以时间为序，兼顾行政学说发展的特点，把西方行政学的发展分为以下几个时期：

一、提出与创立时期（1887～1918）

1、威尔逊及《行政学之研究》

1865年德国学者斯坦因发表了《行政学》专著，最早提出了“行政学”这个术语，他认为：“国家的宪政不能包含有行政，此犹如意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的最大机能是对行政予以限度与秩序，宪政不能据引行政，只是理解行政的任务并予以权利与设定”。①尽管斯坦因所论述的行政学大部

①转引自日本蜡山正道《行政学总论》第5页中华书局1934年出版

分是相对于行政法层面而言的，与现代所说的行政学概念相差甚远。这一思想却深深地影响了后继者们，威尔逊就是其中的一位。

曾任普林斯顿大学校长的第28届美国总统托马斯伍德罗威尔逊于1887年发表了《行政学之研究》。此时正处社会矛盾日益激化的时期，传统的政府管理手段政治制度已经无法适应新的社会形势，迫切需要一种全新的行政理论来引领政府的行为，正是在这种背景下行政学才开始了它的独立发展。在威尔逊的这篇行政学开山之作中，融入了他丰富的行政学思想。在深入分析了行政学研究的必要性之后，他明确提出行政学研究的目标是首先要弄清政府能够适当而且成功地承担的什么任务，其次要弄清怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力消耗来完成这些专门的任务。②不仅如此，文中还详加阐释了行政学研究的历史渊源、研究方法、人事行政等思想，他得出结论认为行政管理应该以民主原则为基础，行政政策应该反映大多数人民的意志。其中尤为重要的是首次提出把行政和政治分离的观点，揭示了行政的实质，认为“政治是在重大而且带普遍性事项，行政则是国家在个别于细微事项方面的活动”③。尽管威尔逊对行政的理解没有完全脱离政治的传统研究方法，反映了特定的历史背景，但毕竟对行政学的相关问题提出了至今仍不失为独到的见解，为行政学的发展开启了一扇新的大门。

2、古德诺及《政治与行政》

在之后的1900年，行政学家古德诺发表了《政治与行政》一书，进一步在威尔逊的基础上阐释了政治--行政二分法，认为政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，法律和制度是已经表达出来的国家意志。同时他更着重这两者的协调，认为走向协调的两条必由之路是政治对行政的适度控制和行政的适度集权，只有这样，真正的民治政府与有效的行政管理才能得到。④古德诺还着重分析了美国采用法外调节的方式使政治与行政协调，并致力于政府体制的改革以加强民主与效率的协调，⑤他的理论充分反映了美国行政改革的呼声。

3、泰罗以及法约尔

如果说威尔逊和古德偌的理论完成了西方行政学说研究的起步，那么其兴盛

②威尔逊《行政学之研究》《国外政治学》1987年第6期第30页

③威尔逊《行政学之研究》《国外政治学》1988年第45页

④古德诺《政治与行政》北京华厦出版社1987年出版第50-51页

⑤丁煌《西方行政学说史》武汉大学出版社1999年出版第44页

则得益于科学管理理论的发展，这是勿庸置疑的。在科学管理行政研究阶段，行政学正式从政治学中分离出来了，泰罗在其中起着极为重要的作用，被称为“管理科学之父”。泰罗从企业管理的实际出发，开创了一种全新的科学管理理论。这种理论的基本要点是：提高劳动生产率是科学管理的中心问题，为此（1）、必须挑选“第一流的工人”，使他们在标准化的作业环境中使用已经掌握的标准化的操作方法进行工作；（2）、同时，必须配套实施此刺激性的工资报酬制度3、明确划分计划职能和执行职能，改传统的经验工作方法为科学工作方法（4）、以例外原则为据的管理体制原则；（5）、实行职能工长制。这一理论为同时期的政府管理制度改革提供了极好的借鉴，从而促成了西方行政学说的进一步发展。而与泰罗并为西方古典理论的先驱的法国管理理论学家法约尔被尊称为“现代经营管理之父”。他的思想集中体现在《工业管理与一般管理》中，从工业管理的角度界定了管理的要素、基本原则和管理的实质，其中贡献尤为突出的是从经营职能中独立出经营管理活动、提出管理活动所需的五大职能和14项管理原则，⑥这种一般的管理理论与泰勒的科学管理理论相得益彰。

二、两次世界大战时期

这一时期的行政学理论基本秉承早期行政学的基本信念，因此也被称之为“正统时期”。这一时期的行政学家试图为行政学确立一个基本模式和科学的理论体系，代表人物有现代官僚理论的奠基人马克思韦伯、美国第一本行政学著者怀特、公共行政的研究者古利特以及动态行政管理理论创始人福莱特等等，而其中尤为重要的是韦伯的官僚制理论。

韦伯一生著述颇丰，其中的官僚组织模式即行政组织理论影响深远。他认为任何一种组织形式都是以某种形式的权威为基础的，提出了权威结构理论;同时在他所划分的组织形式中，合理化－合法化组织形式是韦伯所认为的“理想的官僚制”，之所以理想是因为它有着合理的分工、层级节制的权利体系、依规程的运作机制、形式正规的决策文书、在组织管理中的非人格化、有着专业的培训制度和合理的人事行政制度;在他看来，只有法定权利才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。韦伯是较早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者，因此被尊称为“组织理论之父”，在作出重大的

⑥马建川翟校义《公共行政管理》河南人民出版社2002年出版第60页