治理视域下中国地方政府公共服务创新研究

菲律宾太历国立大学博士学位论文
TARLAC STATE UNIVERSITY
PH.D. DISSERTATION
治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究
摘要
公共服务是公共管理研究的一项重要核心内容。

在中国近几年特别是自2013年中国新一届政府换届以来，强力推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变成为重大的现实要求，如何以新的视野和举措强化中国地方政府公共服务创新，促进政府公共服务水平的优化提升，提供更加优质的公共产品和服务已成为迫在眉睫的任务。

发端于20世纪90年代的治理理论，积极探寻政府、市场、社会的有效合作之途，不断推进政府公共服务的变革创新，其理论蕴含的先进理念为思考中国地方政府公共服务创新提供了新的视角。

在中国加速融入全球化、实践科学发展、构建和谐社会、建设美丽中国、早日实现中国梦，以及致力推动政府公共服务创新，打造服务型政府的深刻背景下，政府必须改变单一化的公共服务治理结
构，更加重视政府与公民社会、非政府组织和私人机构的合作，与其他治理主体一道努力，创造一个建立在合作基础上的良性平等合作的“伙伴关系”，努力实现服务主体、服务模式的多元化和服务方式的现代化，共同为民众提供更好更多的公共服务。

从西方一些国家推动政府公共服务创新的实践来看，政府对公共服务高度重视，并借助先进公共管理创新理论特别是治理理论，推动供给主体的多元化，大力培育和发展社会中介组织，为公共服务创新营造良好的社会环境。

中国要积极借助西方治理理论及其最新发展成果，结合本国国情和社会响应，以“参与、互动、合作、服务”为核心，从服务思想理念、服务决策体系、服务供给模式、服务管理体制和服务运作流程等方面入手，实现政府与社会的互动共进，以两方共强强化公共服务。

推进地方政府公共服务创新对于当前与治理适用情境下的中国，无疑具有重要的现实意义。

本文立足中国地方政府公共服务的实际状况，结合西方发达国家的先进经验做法，从治理视角提出中国地方政府公共服务创新的路径策略，提出涵盖文化治理、顶层治理、供给治理、行政治理、技术治理的一揽子治理措施。

此项研究将为当前中国地方政府公共服务的优化提升提供新思路、新方法、新途径，对公共服务创新理论的丰富也具有重要的参考意义。

关键词：公共服务、治理、创新研究
目录
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摘要. (I)
Abstract .................................... 错误！未定义书签。

目录.. (III)
图表目录 (V)
第1章研究问题及背景 (1)
1.1 引言 (1)
1.2 研究目标 (2)
1.3 问题陈述 (2)
1.4 研究意义 (2)
1.5 研究范围 (3)
1.6 概念界定 (4)
第2章相关研究及文献回顾 (8)
2.1 相关文献回顾 (8)
2.1.1 国外文献回顾 (8)
2.1.2 国内文献回顾 (10)
2.2 相关研究回顾 (12)
2.2.1 国外研究回顾 (12)
2.2.1.1 国外公共服务创新的代表性理论 (12)
2.2.2 国内研究回顾 (17)
2.3 本文研究的概念框架 (18)
第3章研究方法、资料来源及本文的构架 (19)
3.1 研究方法 (19)
3.2 数据的收集 (20)
3.2.1 调查收集数据 (20)
3.2.2 问卷调研数据 (20)
3.2.3 专题讨论数据 (21)
3.2.3.1 对政府公共服务的印象和评价 (21)
3.2.3.2 公共服务亟待解决的问题 (21)
3.2.3.3 信息化程度需要大幅提升 (22)
3.2.3.4 公共服务社会化得到广泛认可 (22)
3.3 本文的创新 (26)
3.4 本文的构架 (27)
第4章治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究 (29)
4.1 中国地方政府公共服务创新的重大意义 (29)
4.2 中国地方政府公共服务创新的理论支撑 (31)
4.2.1 治理理论的基本内涵 (32)
4.2.2 治理理论的主要特征 (33)
4.2.3 治理理论对中国地方政府公共服务创新的借鉴意义 (35)
4.3 当前中国地方政府公共服务现状 (39)
4.3.1 服务理念失衡 (39)
4.3.2 管理体制失衡 (40)
4.3.3 制度层面失衡 (42)
4.3.4 政府信息失衡 (43)
4.3.5 人员素质失衡 (45)
4.3.6 公民社会失衡 (46)
4.4 中国地方政府公共服务创新的路径策略 (47)
4.4.1 文化治理：创新服务理念，实现由传统型理念向现代型理念转变 (47)
4.4.2 顶层治理：创新决策体系，实现由封闭型决策向开放型决策转变 (51)
4.4.3 供给治理：创新供给模式，实现由单一型方式向多元型方式转变 (53)
4.4.4 行政治理：创新运行机制，实现由无序型服务向规范型服务转变 (56)
4.4.5 技术治理：创新流程设计，实现由分散型平台向集成型平台转变 (60)
4.5 国外政府公共服务创新的经验 (66)
4.5.1 英国推行公共服务外包创新模式 (66)
4.5.2 法国推行重塑政府与公民新型关系 (66)
4.5.2 法国推行重塑政府与公民新型关系 (67)
4.5.3 德国推行公共服务多元化参与创新机制 (67)
4.5.4 美国推行公共服务社会化改革 (68)
4.5.5 加拿大推行以公民为中心的公共服务创新战略 (68)
4.5.6 对推动中国地方政府公共服务创新的启示 (69)
第5章概要、结论与建议 (70)
5.1 概要 (70)
5.2 结论 (71)
5.3 启示 (72)
5.4 建议 (72)
参考文献 (77)
附录...................................... 错误！未定义书签。

独创性声明.................................. 错误！未定义书签。

个人简历.................................... 错误！未定义书签。

图表目录
表2.1 新治理范式 (8)
图2.1本文研究的概念框架 (18)
图3.1治理视阈下中国地方政府公共服务创新研究 (19)
表3.1调查问卷回收情况统计 (21)
图3.2 对政府公共服务的印象和评价 (22)
图3.3 公共服务亟待解决的问题 (22)
图3.4 公共服务与信息化的关联度 (23)
图3.5 企业计算使用率和联网率 (23)
图3.6 对公共服务社会化的接受程度（注：该项调查中存在弃权票） (23)
表3.2 关键数据整理 (24)
图3.7 本文框架结构图 (28)
表4.1 政府工具的范式变迁（The New Governance Paradigm） (34)
表4.2 中国公共服务水平国际比较 (42)
图4.1 中国电子政务排名 (44)
图4.2 地方政府服务创新能力影响因素模型 (48)
图4.3 不同类型公共服务供给主体的选择 (54)
图4.4 治理视阈下地方云政府智慧服务模式 (65)
图4.5 移动政务实现过程示意图 (65)
第1章研究问题及背景
1.1 引言
1912年法国学者莱昂·狄骥明确提出“公共服务”这一概念之后，公共服务就成为公共管理研究的核心内容之一。

进入20 世纪，随着周期性经济危机的出现和加剧，主张由政府对经济和社会进行全面干预的凯恩斯主义应运而生，政府规模和职能不断扩张，政府在公共服务中的职能也不断增多。

但是，政府职能扩张与政府规模膨胀的同时，财政赤字、公共服务水平下降等问题也随之出现。

而另一方面，公民对差异化、高质量公共服务的需求全面快速增长，陈旧的公共服务方式已经疲于应对，人们已经认识到，在全球政治经济一体化的进程中，面对许多困惑与挑战，政府不是解决问题的办法，而是解决问题的本身，变革成为唯一选择。

20世纪50年代，由于福利国家的出现，服务平等、服务民主等概念不断兴起，西方国家逐步强化对政府改革和公共服务的优化创新。

20世纪70年代以来，随着新公共管理等众多理论的产生，在“引进市场机制”、“民营化”等充满活力与创新思维的引领下，政府角色开始从传统的重视合法性与正当性的保守形象，转变为强调顾客导向、运作弹性化的“超级市场国家”(supermarket state)。

然而，强调“引进市场竞争机制”、“顾客导向”等主张的结果，却也带来政府角色趋于模糊以及功能发挥失常等负作用，“政府失灵”与“市场失灵”同时并存成为公共管理的现实尴尬。

于是，重振政府能力与强化政府治理的呼声便随之产生，而治理正好可以弥补国家和市场的调控及协调过程中的某些不足，避免“政府失灵”与“市场失灵”现象的同时发生，“更少的政府，更多的治理”便成为全球政府改革的主要特征，也成为政府公共服务创新的参照系，为新形势下实现政府公共服务创新打开了新的思维。

与治理理论产生时深刻而错综复杂的原因和历史背景相类似，当前，面对国际社会经济、政治、文化发生的深刻变化，特别是中国正处在从计划经济向市场经济全面深度转型时期的现实情境，如何进一步加强地方政府公共服务创新，实现中国地方政府服务理念、管理方式和服务模式的根本转变，推动管理型政府向服务型政府加快转型，构建新型的政府与社会的良好合作关系，并有效促进经济社会和政治生态的协调发展，努力构建和谐社会、建设美丽中国、实现中国梦，成为当前理论界和实践部门日益关注的焦点。

1.2 研究目标
在中国近几年特别是自2013年中国新一届政府换届以来，强力推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变的现实时代背景下，如何以新的视野和举措强化中国地方政府公共服务创新，促进政府公共服务水平的优化提升，提供更加优质的公共产品和服务已成为迫在眉睫的任务。

本文的研究目标是从治理理论以及治理理论发展的最新成果的视角来研究当前中国如何深入而有效地推进地方政府公共服务创新，实现文化理念、服务流程和服务模式等多点治理层面的改革创新，提出中国地方政府公共服务创新的可应用操作性举措。

1.3 问题陈述
公共服务创新既是政府自身提升服务能力和服务水平，推动管理型政府向服务型政府加快转型的迫切要求，也是构建新型的政府与社会的良好合作关系，努力构建和谐社会、建设美丽中国的必然要求，本文将通过调查、分析、对比和探讨，主要解决以下三个方面的问题：
一、当前中国地方政府公共服务创新的重大意义、理论支撑以及现实阻碍因素是什么？
二、从治理视角切入中国地方政府公共服务创新有何路径策略？
三、国外政府公共服务创新有何重要经验？对中国有何借鉴启示意义？
1.4 研究意义
本文认为中国地方政府公共服务创新的动力来源于两个：（1）地方政府公共服务创新是加强地方政府自身建设，转变政府职能，提升公共服务水平，建设服务型政府的必然要求；（2）地方政府公共服务创新是解决当前地方政府公共服务中存在突出问题的有效手段和重要途径。

本文的研究从治理理论的视角，对中国地方政府公共服务创新进行全方位、多层面的分析，借助先进的理论发展成果和现实发展情境，构建了适应中国国情的地方政府公共服务创新路径和策略举措，有助于加强对当前中国地方政府公共服务状况的了解，增强地方政府公共服务创新的主动性和实效性，这对于中国地方政府公共服务创新研究具有重要的理论价值，也有助于促进中国地方政府公共服务创新的理论进步和丰富，对于提升地方政府公共服务水平及加强服务型政府建设，具有重要的理论和实际应用价值。

1.5 研究范围
一、地方政府公共服务创新。

地方政府公共服务创新是地方政府旨在提高公共服务质量的一系列创造性活动。

在当前关于公共服务创新的探讨中，有的把公共服务创新等同于政府创新，这个意义上的公共服务创新包含了政府所有的改革与创新活动；有的把公共服务创新看作具体公共服务领域的创新，这个意义上的公共服务创新，主要指的是在各个具体公共服务领域进行的一系列创新性活动。

实际上，从创新的领域来看, 政府创新可分为政府自身管理创新、政府管理与服务创新, 后者又可比照政府职能分为经济调控创新、市场监管创新、社会管理创新和公共服务创新。

由此可以认为，公共服务创新是与社会管理创新等并列的政府职能创新的一个方面。

所谓公共服务创新是政府以满足公民的公共服务需求为起点，以公共权力和公共资源的使用为强大后盾，以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段，以更大程度地实现公共利益为追求的创造性活动。

二、地方政府公共服务创新的主要内涵。

对政府公共服务创新的内涵可以从以下几个方面来把握：一是公共服务创新的出发点是满足公民的公共服务需求。

公共服务创新的主要功能就是以公民为中心，不断提高公共服务质量，满足公民需求，而且可以说，“低层次需要的满足会导致更高层次需要的提出”，“一旦供需矛盾得到解决......顾客就开始追求更多的花样和种类，一旦价格得到了控制，顾客就开始要求更好的质量，一旦我们达到了生产的高效，顾客就开始强调起个性化的选择”，满足公民更高层次的需要和需求成为公共服务创新的持续推动力。

二是政府是公共服务创新的主体。

公共服务创新活动的范围大于政府创新活动的范围，除了政府之外，公共服务创新的主体可以是非营利组织企业，甚至公民个人。

本文选择的视角是以政府为主体的公共服务创新。

三是公共服务创新使用的是公共权力和公共资源。

政府行使的是垄断权威的并以强制性力量为依托的公共权力，政府调动和使用的是公共资源，而政府能够在多大程度上筹集到可以用于公共服务的资源决定着公共服务创新的规模和范围。

四是公共服务创新的实现要依靠公共服务要素的新组合。

在公共服务创新过程中，政府可以根据实际情况，灵活地对公共服务要素进行选择和组合，这种新组合的实质是政府与市场、政府与社会、政府与公民之间关系的调整。

五是公共服务创新把实现更大的公共利益作为最终追求。

创新的最重要的含义就是能够创造出新的价值。

公共服务创新最重要的目的是实现更大的公共利益。

公共利益的界定和选择是一件复杂的事情，在对既定利益格局进行调整的过程中，公共利益可能会受到既得利益者的干扰，还可
能受制于私人利益和群体利益的实现。

在资源有限的情况下，很可能引发不同阶层和群体之间的竞争和冲突。

公共服务创新要始终以公共利益为价值指向，把公共利益的实现程度作为公共服务创新的最终判断标准。

三、治理视角下地方政府公共服务创新的路径模式。

治理视角下地方政府公共服务创新的路径模式，就是在地方政府公共服务创新中导入治理理论的研究成果，将传统意义上的公共服务提升为更加具有现实针对性的新型、完善、实用的公共服务模式。

具体来说，地方政府公共服务创新要重视发挥政府、市场和民间组织的共同力量，形成政府、市场与民间组织三维共治结构，建立地方政府与公众的双向互动机制，并借助治理理论发展的最新成果，以治理的“善治”目标为导向，以整体性治理为举措，实现服务文化、服务形态、服务方式、服务技术、服务质量的全面优化和转型提升，推动政府公共产品和服务朝着更加科学化、人性化和市场化的方向迈进。

1.6 概念界定
笔者认为，界定以下概念对增进本文的理解有着积极意义。

一、治理。

随着全球对公共治理的关注变得日益广泛而重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到如今治理仍然是一个相对模糊而复杂的概念。

“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，如“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的总和”，如“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上做出决策的惯例、制度和程序”，这些定义有助于我们更加明确治理概念的内涵。

对“治理”的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前演化。

两个最早的表现是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。

直到20世纪90年代，这些不同的概念整合成一个更广泛的概念“公共治理”，它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，通常包涵公共部门的各个层级。

“治理”是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。

二、善治。

治理理论可以经验弥补国家和市场在调控和协调过程中的一些不足，但治理也存在着一些失效的局限。

Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。

一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是原则性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。

针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善
治”（good governance）概念。

“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理。

它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。

西方学者Grindle认为，善治已成为发展的当务之急，在他的文章中详细展示了善治议程[参考文献]。

本文所述的治理则吸收了“善治”概念，是治理理论演化发展的实际应用。

三、公共服务。

尽管有关公共服务的研究已成为研究者关注的热点，但对“公共服务”这一概念的界定在学术界还存有很大争议，此外还有“公共物品”和“社会事业”这两个极为相似的概念。

公共服务的涵义主要应从两个角度进行分析：（1）公共服务属于服务范畴。

从经济学角度看，服务是相对于生产来说的。

根据产业结构的划分，三次产业中，第三产业属于服务行业，不生产物质产品，只提供劳务服务。

因此，服务也称劳务，即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。

在中国，第三产业即服务行业又可分为四个层次：第一层次是流通部门，包括交通运输、邮电通讯、商业等；第二层次是为生产和生活服务的部门，包括金融、保险、房地产、公用和居民服务业等；第三层次是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，包括教育、文化、科学、卫生等；第四层次是为社会公共需要服务的部门，包括国家机关、政党、社会团体等。

（2）公共服务属于公共物品范畴。

公共物品和服务与私人物品和服务相对应。

公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性与受益的非排他性。

这里的公共物品，包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品是无形的。

因此，有关公共物品的分析适用于公共服务。

与公共服务相对应的是私人服务，私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。

有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，既可以私人通过市场提供，也可以由政府提供，还可以由私人和政府共同提供。

由此可以看出公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务，为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。

四、地方政府。

地方政府相对于中央政府而言，是指地方立法机关、司法机关和行政机关的总合。

供给公共服务是地方政府最基本的职能之一。

地方政府供给公共服务非常必要：一是，每个人都不可或缺、但市场不愿或无力供给的公共服务只能由政府供给；二是，政府能够调集各种资源的优势使其在特定公共服务的供给上表现出更高的效率；三是，政府供给公共服务有利于社会公平与和谐稳定。

当然，地方政府供给公共服务也存在一些不足之处，比如提供过多的公共服务导致机构臃肿、效率低下、
财政负担沉重、公众满意度；政府供给的大多是标准化、统一化公共服务产品，难以满足公众日益多样化的需求，从而造成一些公众的公共服务需求得不到满足；政府包揽一切容易造成对政府的过分依赖，不利于营利性组织和第三部门的成长以及公共服务供给主体的创新。

五、营利性组织。

营利性组织是指经工商行政管理机构核准登记注册的，以营利为目的、自主经营、独立核算、自负盈亏的具有独立法人资格的组织，包括各类企业和公司。

营利性组织供给公共服务有着政府机构所不具备的优势：一则，营利性组织参与公共服务供给能够在公共服务领域形成竞争性市场，从而避免垄断所带来的低效率或高收费，有利于公众获得质优价廉的公共服务；二则，营利性组织参与供给公共服务可以解决公共服务资金不足的问题，不仅可以增加公共服务的供给总量，而且它对市场的敏感性使其能够紧盯社会公共服务需求的变化情况，灵活地为公众提供他们真正需要的公共服务。

营利性组织供给公共服务的优点主要源于市场机制在其中发挥了重要的作用，也正因为如此，营利性组织供给公共服务也可能带来一些问题：营利性组织的趋利本质有可能影响公共服务质量；不合理的收费可能导致公民享受不到本该享受的公共服务，一定程度地影响社会公平等等。

但这些问题并不影响营利性组织成为公共服务供给主体的重要组成部分，作为公共服务的供给主体之一，营利性组织在公共服务供给中发挥着愈加积极的作用。

六、公民社会。

公民社会（civil society）是一个源于西方的极富包容性和开放性的概念。

自1990年起在中国知识界一直备受关注。

公民社会或市民社会（civil society）是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。

它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济的一部分。

换而言之，它是处于“公”与“私”之间的一个领域。

通常而言，它包括了那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如指慈善团体、非政府组织（NGO）、社区组织、专业协会、工会等等。

对公民社会的定义众多，伦敦政治经济学院公民社会研究中心给出的是：公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体。

理论上，其制度机构与政府，家庭和市场不同，但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊，并且可商榷的。

公民社会一般包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的正规性、自治性和权力结构。

公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中。

20世纪90年代以后，政治学界将市民社会界定为国家与个人之间的一个具有公共性质的社会作用领域。

汉语也随之将“市民社会”转译为“公民社会”。