日本国宪法的60年与宪法修改问题

日本国宪法的60年与宪法修改问题
户波江二
2013-4-15 11:26:05 来源：《政法论丛》(济南)2008年3期内容提要：二战之后制定的日本国宪法一直存在着被强加宪法论与自主制定宪法论的争论。

保守派政治家出于现实政治需要，一直围绕宪法第9条主张修改宪法，并促成了国民投票法案的通过和教育基本法的修改。

宪法修改应该使宪法的基本原理与现实发展相契合并有利于宪法的发展，而绝不能悖逆于宪法原理，弱化宪法的存在意义。

战后的日本政治史可以说是“宪法固定化”的过程。

要不要修改宪法，对于哪些条款进行怎样的修改，应该由国民来做决定。

关键词：日本国宪法宪法修改国民投票法教育基本法
作者简介：［日］户波江二(1947-)，男，日本早稻田大学法学部、法科大学院教授，研究方向为宪法、教育法。

译者：牟宪魁(1975-)，男，山东大学法学院副教授，研究方向为违宪审查、民商法学、日本法；
于晓娜(1984-)，女，山东大学法学院2004级本科生，曾在日本岛根大学法文学部交换留学；
战东升(1982-)，男，山东大学法学院2006级法律硕士生，现在日本九州大学研究生院法学府交换留学。

引言
二战之后制定并于1947年5月3日实施的日本国宪法，是一部以国民主权、人权保障、和平主义为基本原理的杰出宪法，是支撑战后日本政治和社会发展的基本法。

可以说，在现实的政治中，日本国宪法未必是建立于国民合意基础之上的，相反它受到了来自于宪法修改论的攻击。

在战后的日本政治中一直处于执政党地位的自民党中的保守政治家们，围绕宪法第9条一直在对日本国宪法进行着批判。

而且自民党的安倍晋三内阁①高举宪法修改论，将其作为优先课题之一。

我下面的演讲将回顾日本国宪法60年的历史，考察战后日本的政治和宪法之间是怎样互相影响或对立的，并通过日本国宪法来谈一下宪法对于现代国家的意义。

一、战后日本宪法史的考察视点
（一）日本国宪法的草案制定者是GHQ②——被强加宪法论、自主制定宪法论
日本立宪国家体制的确立，始自二战之后日本国宪法的制定。

在此之前，日本的宪法是明治宪法，该宪法以权力统归于天皇的天皇主权为原则，但以宪法来制约天皇权力的思想却极其匮乏，实际上也不可能从中发现有效的权力制约途径。

在军国主义时代，由于无法阻止军部的横行，日本后来走上了战争之路。

1945年（昭和20年）8月14日，日本接受《波茨坦宣言》，对联合国无条件投降，二战结束。

之后，日本处于联合国军的占领之下。

作为占领政策的一环，与财阀解体、农地改革等民主化政策同时起步，明治宪法的修改也提上了日程。

对明治宪法的修改起初是在日本政府的主导下进行的。

为了起草宪法修正案，1945年10月成立的币原内阁成立了以国务大臣松本丞治为委员长的宪法问题调查委员会（以下称松本委员会）。

松本委员会对于天皇总揽统治权的大原则未加修改，修改的主要内容仅是强化议会对天皇和政府的控制，向议会权力强大的英国式议会君主制转型。

经过3个月审议而制定出的草案坚持维护国体的方针，仅仅停留在对明治宪法加以修补的程度，距离根本性的宪法修改还相差甚远。

1946年2月1日，获悉松本草案概要的占领军总司令部(General Headquarters)对该草案内容之保守大为失望，于是放弃了让日本来制定草案的想法，决定由总司令部自己来起草宪法草案。

总司令部的草案（亦称麦克阿瑟草案）到2月10日仅用8天时间起草了出来，并于2月13日交给了日本政府。

当时的日本政府虽然对草案内容的民主性非常抵触，但知道无法拒绝接受总司令部的草案，于是决定以总司令部草案为基础来制定宪法修正案。

其后，直接将从总司令部草案翻译过来的“宪法修改草案”作为明治宪法的修正案提交到第90届帝国议会（1946年6～10月）审议，帝国议会经若干修改后通过，并于1947年5月3日开始施行。

由此可见，日本国宪法是以GHQ制定的原案为基础，按照GHQ的指示制定出来的。

因而，有人站在批判日本国宪法的政治立场上，主张该宪法是被强迫制定的“被强加宪法论”，倡导“自主宪法制定论”。

这种日本国宪法批判论尤其受到那些对战前以天皇为中心的国家体制抱有热忱的保守政治家们的支持，与之相关，战后一直掌握政权的自民党的基本方针就是“自主制定宪法”的思想③。

（二）日本国宪法的基本原理是自由、民主、和平——保守派的冷淡
1947年的日本国宪法是一部立足于自由、民主主义、和平的优秀宪法。

日本国宪法的基本原理是国民主权（民主主义）、尊重基本人权（自由）、和平主义。

日本在战后重建之初，否定了战前天皇专制体制，开辟了通向民主政治之路。

战前的权威主义政府以及警察和军部对人权的蹂躏被清除，基本人权得到了切实的保障。

更为重要的是，基于对过去侵略战争的反省，日本国宪法第9条规定了“放弃战争”和“不保留战争力量”，以示和平的决心。

遗憾的是，日本国宪法如此高远的理想在1945年那个时候并不是由日本国民自己想出来的，而是因为有GHQ的指教才成为可能。

但是，日本国宪法的基本原理正在作为一个普遍原理而被国际社会所接受。

日本国宪法在立足于那些普遍原理的同时，进一步宣布“不保留战争力量”，以示彻底的和平愿望。

而且，虽然保留天皇制，天皇的地位仅仅是个象征，完全不具有政治性的权能。

可以说，日本国宪法的内容以及后来国民对该宪法的支持，保证了其自身的正当性。

然而更为遗憾的是，这样的一部日本国宪法，对于自民党特别是保守派政治家们而言，不过是一个障碍物。

特别是随着日本设立自卫队再次发展军事力量，其与日本国宪法第9条所规定的“不保留战争力量”之间出现了矛盾。

而且，保守派政治家们并不想将自由和民主主义作为日本社会的根基，而是谋求将国家、天皇、日本的传统尤其是天皇作为根基。

因而，他们不能不对日本国宪法抱持冷淡态度。

2006年9月，安倍晋三出任日本首相后，在国会做的施政方针演讲时曾提出的“宪法修改”目标，就是基于这一保守思想。

（三）宪法（修改）的最大争点是宪法第9条
关于日本国宪法的修改，最大的争论焦点是第9条，所以在此稍做详细说明。

日本国宪法第9条第1款规定，“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或使用武力作为解决国际争端的手段”，宣布“放弃战争”；同时该条第2款规定，“为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量（日语原文是“战力”），不承认国家的交战权”，规定了“不保留战争力量”、“否认交战权”之内容。

在这条规定之中，就法律意义而言最重要的是“不保留战争力量”，因为禁止拥有军队就从正面冲击了自卫队的合宪性。

另外，自1990年以来，日本国宪法第9条是否禁止“集体自卫权”的行使一直成为重要的争论焦点，按照政府（内阁法制局）的解释，在宪法上虽然未禁止保留集体自卫权，但其行使是被禁止的。

对于宪法第9条的创意者到底是当时的首相币原喜重郎，还是麦克阿瑟？存在争论。

然而，不论是哪一位，有一点是没有疑问的，那就是对战争深恶痛绝的日本国民由发誓“决不再战”而做出了“放弃战争”和“不保留战争力量”的选择。

日本国宪法第9条宣布非武装中立，与当时美国的意见也是一致的。

然而，随着美国与苏联之间东西冷战局面的加剧，美国变更了对日政策，转而采取了将日本编入西方阵营的政策。

1950年，朝鲜战争爆发，美国让日本再次发展军事力量，日本为此设立了自卫队的前身警察预备队，1954年又正式组建自卫队，这就造成了与宪法第9条相矛盾的现实情况。

因而，宪法第9条和自卫队的问题就成为了战后宪法史上最大的论争。

如果对照宪法第9条的文字表述和宪法制定者的原意，自卫队的存在应被判断为违宪。

故而，要设立自卫队，就应修改宪法。

然而，政府（自民党）却回避了政治对立的激化，在不修改宪法第9条的前提下，通过对自卫权的解释来说明
自卫队的合宪性，以所谓“解释改宪”的方法来说明自卫队存在的正当性。

即：对于突发性的不当侵犯，国家有保卫本国自卫权的权力，对此，日本国宪法第9条并没有予以放弃；宪法并不禁止在行使自卫权方面拥有必要的最小限度的实力，此种“为了自卫所必需的最小限度的实力”并不属于日本国宪法第9条所禁止保留的“战争力量”。

至今，政府一直通过此种解释来使自卫队的存在正当化，然而到了1990年后，该解释却自身出现了矛盾。

1990年，伊拉克入侵科威特，爆发了海湾战争，日本当时就出现了可否向海外派遣自卫队的问题。

按照政府的解释，自卫队是为了自卫所必需的最小限度的军事力量，然而尽管本国没有受到攻击，却向海外派遣自卫队参战，就应属于宪法上所禁止的“集体自卫权行使”，因此，自卫队的海外派遣被搁置起来。

这一事件发生后，主张修改宪法第9条的论调又一次高涨了起来。

修改日本国宪法第9条，是宪法修改论急于突破的争点。

宪法修改论最重要的意图就是修改第9条，因此，对于反对修改宪法的护宪论来说，最重要的战线就是“死守”宪法第9条。

现在，护宪、改宪的中心争点仍是宪法第9条，今后也是如此。

（四）20世纪60～90年代以经济为中心的政治——宪法修改问题被置于脑后
宪法问题是围绕修宪还是护宪的政治性争论，在战后日本的宪法政治中并没有被经常的讨论。

相反，在战后的宪法政治史上，宪法问题在政治上被置于脑后。

1960年修改日美安全保障条约④的动荡期过后，政治的中心转向了发展经济。

同时，政府（自民党）将宪法修改问题搁置起来。

其目的是为了回避围绕宪法修
改的国民对立和政治混乱等不利因素，同时还是政府自信地认为能够在不修改日本国宪法第9条的前提下，通过对第9条的解释来克服问题。

1960年后，日本经过60～70年代的高度经济增长、70年代后半期的石油危机、80年代的日美贸易摩擦等等，已发展成为了“经济大国”。

其间，虽然发生了自卫队问题、劳动问题、教育问题、大学问题、社会福利问题等各种各样的宪法问题，但这些都未达到国民内部意见对立的大论争的程度。

在此意义上说，这是一个宪法没有被社会普遍关注的时期。

这一时期，日本的政治民主化可以说基本上没有什么进展。

议会中的政党分布继续着自民党与在野党对立的图景，在野党除了为首的社会党，还有共产党、民社党、公明党等。

尽管是多党制，但是自民党持续掌握着政权。

虽然自民党的执政通过日本国宪法所规定的民主选举过程获得了正当化，自民党的政治被纳入了宪法的轨道，但是，政治的现实状况与民主政治还相距甚远。

政策的决定实质上是由官僚来操作的，自民党议员（政治家）自己并不去做政治决定。

政治家们为了选票和钞票而奔走，屡屡发生诸如洛克希德事件（1975年）⑤、里库路特事件（1988年）⑥、佐川事件（1990年）⑦之类的贪污渎职事件。

（五）护宪论和改宪论的对立——扭曲现象
在思考护宪、改宪之争时必须注意的是，主张维护宪法的是谁，主张修改宪法的是谁。

首先，主张修改宪法的，是战后一直掌握着政权的自民党。

自民党一方面强调自由和民主主义的重要性，主张西方政治、经济体制的优越；另一方面却又对以自由民主为基本价值、立足于西欧立宪主义的日本国宪法采取敌对的态度，其立党的方针高唱修宪论。

而且，尽管其自身统治的正当性是通过日本国宪
法所制定的国民主权和选举、议会政治、议院内阁制的程序而获得的，但却轻视、批评日本国宪法。

而站在护宪论立场上的是在野党，特别是带有社会主义旋律的社会党。

即：社会党采取的是拥护以西欧资本主义为基石的日本国宪法的态度。

在这一点上，日本战后的护宪论与修宪论之间的对立，存在着奇怪的“扭曲现象”。

而且，护宪、改宪的对立问题，起因于对日本国宪法的不同评价，同时，这也是关于作为二战发动国的战争责任的问题。

关于对中、韩等亚洲各国的侵略战争责任，自民党不但很消极，甚至还采取了回避战争责任、美化战争的态度。

对此，护宪势力主张明确战争责任，并应对之反省。

而战后补偿问题、靖国神社问题以及天皇的战争责任问题，也恰恰是与这种对立相关联的。

（六）护宪宪法学、抵抗宪法学
关于日本宪法问题，战后的宪法学界又采取了何种立场呢？战后的宪法学否定战前的天皇制和军国主义，支持以国民主权、基本人权、和平主义这些基本原理为基础的日本国宪法，争取在战后政治中实现该宪法的理念。

因此，宪法学重视宪法的制宪意义，主张宪法有制约国家权力、保障国民权利自由的意义。

其结果，宪法学成为拥护日本国宪法的“护宪宪法学”，从而反对宪法修改论。

战后的日本宪法学立足于护宪宪法学的立场，这就意味着在护宪与修宪的政治对立中，必须站到护宪派的在野党的一边。

即护宪宪法学的立场是：要求自民党的政治遵守宪法，对于其与宪法的背离予以批判，并将宪法作为抵抗政府和自民党的盾牌。

在此意义上，宪法学成为对抗战后一直执政的自民党的“抵抗宪法学”。

这不同于德国宪法学的与执政党结合并比照着宪法探讨应如何进行统治的“建设宪法学”，而是从统治者的外部对应如何进行统治进行外在的批判，针砭
其与宪法的背离。

宪法学完全有理由立足于宪法进行政治批判，而且该基本立场必须得到坚持。

但相反，以宪法作为抵抗自民党政治的工具存在重大的问题，即其结果是日本国宪法变成了政治对立中的文书，在成为某一方的政治图腾的同时，也成为另一方的批判对象。

这样就很难将宪法理解为国民的政治合意的文件或社会意识形态基础的文件。

由于作为国家根本大法的宪法合意的欠缺而导致宪法修改政治问题化，甚至使宪法修改举步维艰。

在其他国家，修改宪法就相对容易一些，例如德国已60多次修改了基本法。

而在日本，宪法之所以没有修改，应归因于对宪法的合意的欠缺。

其原因之一，就在于宪法学是“抵抗宪法学”。

（七）1990年以来改宪论的积极化
进入20世纪90年代，宪法修改问题再次引起关注。

其原因包括：第一，社会主义体制崩溃，东西冷战结束，使得西方阵营居于优越地位。

其对日本国内的影响，就是导致最大的护宪政党——社会党走向衰落。

第二，随着世界各地爆发区域纷争，使日本的国际贡献以及自卫队的海外派遣问题浮出水面。

而日本国宪法第9条成为自卫队海外派遣的桎梏，而且，认为集体自卫权之行使被禁止的政府解释（特别是内阁法制局的解释）也成为了一大障碍。

第三，在国民的社会意识中，允许修改宪法的思潮逐渐扩大。

其典型例子就是，在日本发行量最大的读卖新闻社于1994年刊发了宪法修改建议草案。

日本的大众传媒一直以来都是站在批判政府的立场上的，然而，读卖报纸却从正面支持政府，打出了宪法修改的旗号。

20世纪90年代的宪法修改论的特征在于，复古保守的宪法修改论退居二线，
出现了主张“日本国宪法已凋零”、“已经落伍”等新的日本国宪法批判论。

而且，2000年，众、参两院中设立了宪法调查会，宪法调查会在进行了长达5年的宪法调查后，于2005年提出了附有宪法修改意见的报告书。

其后，各政党公布了宪法修改的方针，特别是自民党于2005年11月公布了宪法修改非官方草案。

由此可见，宪法修改问题将要登上现实的政治舞台了。

二、宪法修改动向的现状和展望
（一）宪法修改的最近动向
近年，日本政治保守化倾向显著。

协助美国向伊拉克派遣自卫队，小泉首相参拜靖国神社，强迫在毕业典礼等场合上升挂太阳旗“日之丸”、奏《君之代》国歌以及对那些不起立的教员给予处分⑧，通过修改教育基本法导入“爱国心”教育等，这些都与宪法的修改相关联。

现在的自民党政治推行保守的政治，严重背离了“自由、民主”这些日本国宪法的基本理念。

在此背景下，2006年9月就任首相的安倍晋三却打出了“脱离战后体制”的旗号，提出超越战后民主主义及日本国宪法的思想，推行国家主义、民族主义，将修改宪法和教育基本法作为了应推行政策中的优先课题。

政治保守化在很大程度上源于1990年以来的政治僵局和克服泡沫经济困境带来的自信恢复。

而政府自民党的考虑则是：在日本政治的出发点上打出“国家”的旗号，尽力保持政治稳定并巩固国民对自民党执政的信赖。

在这种保守化的政治倾向下，日本国宪法受到攻击，宪法修改被列为优先的课题。

另外，民族主义(nationalism)是保守化思潮流行的另一动因。

导入“爱国
心”、“君之代”教育以及参拜靖国神社正是民族主义的表现。

而且，民族主义的思潮不仅仅存在于政府，尤其像最近对北朝鲜的批判中所反映出来的，即使是普通民众，其对外国人的排斥意识也在增强。

正如中国、韩国的国民所经常批评的，民族主义本身不是坏事，但是，对于日本来说，民族主义一旦与“日之丸”、“君之代”、“天皇”等的“国家主义”相结合，就会与肯定二战中对亚洲各国的侵略的思想挂起钩来。

在此意义上，不能不对日本的民族主义提高警惕，必须注意民族主义对宪法修改动向的推波助澜作用。

（二）保守的安倍政权的修宪目标与2007年参议院大选败北后的挫折
为推进宪法修改，安倍政权时期有两个重要的立法：
第一，2007年5月通过的“国民投票法案”。

这部法律的正式名称是《关于日本国宪法的修改程序的法律》（平成19年5月18日法律第51号），又叫国民投票法。

这部法律所规定的并不是国民投票的一般内容，而是宪法修改之时所必须进行的国民投票。

根据日本国宪法第96条，若要修改宪法，修宪提案不但必须得到众、参两院各2/3以上议员的支持，还必须获得过半数国民投票者的赞成。

制定国民投票程序的法律，则是进入宪法修改程序所必不可少的前提，但日本国宪法自实行以来一直未曾制定这部法律，这主要是因为，护宪派一直在阻止宪法的修改，使得政府和自民党未能顺利的提出议案，但在2000年以后，随着宪法修改呼声的高涨，制定宪法修改国民投票法的时机走向成熟。

于是，2006年5月，执政党与民主党独自向国会提出了国民投票法草案，但不久，由于执政党与民主党之间产生了分歧使这部法案遭遇了挫折。

2006年9月，就任内阁总理大臣的安倍晋三意欲再次通过这部法案，于是2007年3月联合执政的自民党和公明党再次向国会提出了修改后的法案。

这部修改后的国民投票法案虽然遭到
了民主党等的反对，但还是在2007年5月得以通过，除了其中的个别部分，该法将于公布3年后的2010年5月18日开始实施。

关于国民投票法的规定，有很多颇受争议之处：(1)投票人的范围是应该和现行选举法一样规定为20岁以上好呢，还是应该降到18岁？(2)宪法修改案通知国民的期间规定为从国会提议之日起60日以上不超过90日，是不是过短了？
(3)是就整个修正案询问投票人赞成或反对，还是逐个就每个修正条文询问投票人赞成或反对？(4)禁止公务员、教育者、外国人开展国民投票运动，是不当的吧？(5)对新闻媒体就国民投票进行报道做限制性规定，是不当的吧？等等。

关于上述有争议的问题，国民投票法在将国民投票的对象限定于宪法修改（第1条）的基础上，规定：18岁以上的日本国民均可参加投票（第3条）；只要众议院100名议员以上、参议院50名议员以上同意，就可以向国会提出宪法修改草案（第68条第2款），对宪法修改草案内容涉及的每个事项分别进行决议（个别决议原则，国会法第68条第2款）；国会提议修宪之后经过60～180日的通知期间，开始进行国民投票（第2条）；国民对每个宪法修改草案的投票实行1人1票制（第47条）；只要获得有效投票总数（赞成票与反对票的总和）过半数的赞成，宪法修改草案即可通过（第126条，第98条第2款）；另外，尽管媒体极力主张规定“如果投票率未能达到一定的比例，就不能通过宪法修改草案”的最低投票率制度，但没有被采纳；同时，禁止选举管理的委员和职员以及国民投票宣传协议会事务局的人员参加国民投票运动（第101条）；禁止公务员和教育者利用其地位开展投票运动（第103条）；自国民投票日2周前开始禁止电视、广播播放商业广告（第105条）；等等。

总而言之，国民投票法规定了一系列宪法修改所必须的国民投票程序。

第二，对“教育基本法”的修改。

教育基本法最初制定于1947年，和日本国宪法一样立足于自由、民主、和平，目的在于实施有利于国民的人格发展和自主精神培养的教育，由10个条文构成。

该法制定后一直未曾修改，因而成为了自民党保守派的眼中钉，特别是2000年以来，其修改意图开始具体化。

2003年中央教育审议会进行修改汇报之后，2006年4月，自民、公明两党对于存在争议的“爱国心”一词回避做直接的表述，就“尊重传统和文化、热爱孕育了这些的祖国和家乡”这一表述达成了共识，同年5月，安倍政府向国会提出了修改案。

安倍首相在国会审议过程中，表达了“让学习日本传统与文化的表现和态度成为褒扬的对象”的见解，最终促成了修改案的通过。

该修改案在国会审议后经过公证会讨论，最终于2006年12月在众、参两院获得通过。

修改教育基本法的目标是克服现代教育模式的弊端，发展“开启我国美好未来的教育”。

该法提出了终生学习的理念，要求加强大学、私立学校、家庭教育、幼儿教育、学校、家庭及地区居民之间的相互合作，提出了教育振兴计划等等。

但是，修改教育基本法最主要的意图，却是强化道德教育，促进国家对教育的渗透。

修改前的教育基本法以“期望培养尊重个人尊严，追求真理与正义的人”（序言）；培养“致力于完善人格，作为和平的国家及社会的建设者，热爱真理与正义，实现个人价值”（旧法第1条）的国民为目标。

这些远大的目标，在修改后的教育基本法中也保留了下来。

但是，修改后的教育基本法最大的特点，是在序言中增加了“尊重公共精神”这样的表述（序言）、以“培养高尚的情操和道德心”（第2条）、“尊重传统与文化、热爱孕育了这些的祖国和家乡”（第2条）为教育目标，强调道德教育。

这其实就是在教育中向国民教导“爱国心”和“尊重传统”之类的服从国家的保守思想，与宪法修改论同出一辙。