旅游发展规划先行

旅游发展规划先行—大学

旅游发展规划先行—大学《旅游规划案例分析》前言

小安

一、规划工作现状

这些年旅游规划比较热，但是，这个热并没有热到不可想象的程度，只不过我们都是当事人，所以这个热大家有充分的感受。但就整个旅游市场来说，它只是一个小小的热点而已。这一点，我们应该有一个客观的判断。首先是需求的产生。之所以现在产生对旅游规划普遍性的需求，我认为有这么几个原因：一是旅游大发展的局势，使旅游规划的重要性和对旅游规划的需求超越了任何一个时期；二是我们正处在一个特殊阶段，正好是“九五”计划结束，“十五”计划开端。所以，从国家到省，一直到市县，都面临着做“十五”规划的问题，自然而然也就产生了对旅游规划旺盛的需求，也就是旅游大发展产生了对旅游规划的推进作用。从我们的小围来说，也可以说是规划的大推进，我们从来没有感觉到规划的任务、规划的需求比现在更多，这是一个客观情况。同时，也有一些其它方面的原因。比如说，各地尤其是各地的领导对旅游规划的认识提高了，感觉到什么事没有规划确实不行。所以，一研究旅游发展，第一件事就是得做一个规划，好像已经变成了一个潮流或者变成了一个时髦。还有一个方面的原因，就是在工作方面产生了很多具体要求。比如说，对旅游国债项目提出规划的要求，有两个方面的考虑：一方面的考虑就是，如果你连一个最简单的规划都没有，这样的项目不能叫质量高的项目，更不谈不上是一个成熟的项目；另一方面的考虑，也是想创造一个市场，硬性要求提出来，你要是不做，对不起，这点钱就没有。所以很多地方勒紧了裤腰带来做这个规划。有了这个规划基础，就有可能把这个国债项目争下来，而且提高了项目质量。所以，从需求来说，目前就是这样一个需求状况。但需要研究的是，这样的需求状况能够长期维持下去吗？这就涉及到旅游规划市场下一步的生命力。

从供给角度来看，如果需要定位，规划工作者就是生产者。

我们提供了旅游市场上的一种特殊商品，就是知识含量很高，也有一部分科技含量的旅游规划商品。所以，作为生产者，作为供给方，从目前反映出来的状况分析，从正面评价，可以有这样几句话：一是多学科介入，目前做旅游规划已经不是一个单一学科了，实际上是各个学科都在介入旅游规划。传统上是地理、地质方面，后来是经济、市场方面。现在看起来，这两个方面为主已经显得不足了。所以最近产生的一批规划，一些新的学科介入，提高了规划的水平，这种情况变成了目前的一个发展态势。二是全方位开展。从规划层次来说，纵向的从上到下，一直到乡一级都有规划。另一方面，从项目规划到旅游区规划一直到旅游市场的规划，各种规划也在开展，所以这种开展是全方位的。三是共同探索。应该说，旅游规划界还谈不上成熟，还是处在一个共同探索的过程之中，只不过在这个过程中逐步形成了一些东西，这些东西大家相互参照，也觉得有点意思。四是逐步提高。从现在的规划文本来看，比前几年水平有了很大的提高。当然，这个提高也是一个逐步发展的过程。从现在来看，我们是否能总结出一些具有普遍性、指导性的东西，条件应该说基本成熟了。但是我现在看到的一些有关的书，有点早了，实际上这些书本身并不成熟，应该说在现在的基础上进一步总结提高，这样才能真正出一些好东西。当然，有关书籍的出版，本身不是坏事，应该说是好事，至少也是一个大胆探索、逐步提高的过程。

二、规划的效果

从目前的状况来说，这些年国做旅游规划的热情比较高，大家都在积极做，基本上都是认真负责的。

一个好的总体规划至少会起到四个方面的作用，第一是统一认识。通过一个规划的研究、宣传使我们上上下下各个方面的认识得到一个大体的统一。第二就是凝聚力量。由于明确了规划的战略目标和一系列具体的操作方式，我想可以在很大程度上把我们各个方面的力量凝聚起来，围绕着我们的目标来努力。第三就是树立形象，在旅游发展的总体规划里，一个地方旅游的主题形象是最难的题目，也是对任何一个规划组最大的评定。所以主题形象的树立，实际上涉及到一个长远发展的市场定位。第四就是促进发展。促进发展我觉得可以从好几个方面来理解。由于有了一个好的规划使我们便于招商引资，这就会促进发展，同时更重要的是通过这样一个规划的形成，各个区域的发展分工，避免造成近距离的重复建设，避免不必要的竞争，避免我们左手和右手打架，我觉得这个意义恐怕比招商引资的意义还要大。同时在市场经营方面也会促进合理的分工，包括我们各类旅游企业在这个过程中，通过研究这个规划，在这个规划里找到自己的位置，在市场经营的分工方面也会产生一个促进作用。在某种意义上说就是我们各个方面都有一个在规划里找位置的问题。今天是我们各个地方在规划里强调位置的比较多，实际上我们每一个企业包括我们各个部门如何来支持旅游发展，也有一个位置问题。如何通过旅游的发展进一步的促进推动各个行业的发展，里面也有位置问题。所以，如果能够形成一个合理的分工体系来促进发展，比招商引资的意义还要大。总之，规划文本经过修订之后就会形成一个资源，规划文本本身也是一个产品，所以我们要把这个资源加以充分利用，把这个产品卖出去，而且要起到更大的作用。

从客观效果来说，有三种效果。

第一种效果是要钱。就是这个规划起到的作用，可以成为要钱的依据。按说一个规划能达到要钱的目的，这也行了。这几年发了42亿旅游国债，有一个前提条件，凡是国债项目必须得有规划。之所以列为前提条件，就是要提高项目的质量。从这个要求来说，作为一个规划，要是里边能挖出点东西来，能要点钱，应该说基本目的也算是不错。第二种就是好的规划应该是一个赚钱的规划。第三种，也有的规划是花钱的规划，看到规划里边需要花钱，但是钱怎么往回赚，看不出来，这样的规划恐怕不能叫成功。

这几个情况都有，从发展的角度来说，我们还是要努力做出一个赚钱的规划来。最差要达到一个要钱的规划，但是不能变成一个单纯花钱的规划。我们还没有奢侈到做一个规划的目的就是哗哗的大把银子撒出去的程度，只讲投入不讲产出，还没有奢侈到这一步，即使发达地区也不可能到这一步。

三、规划的困难

从规划本身来说有难度，任何规划都有难度，而旅游规划和其它的经济、技术、城市等规划有不同，也就意味着难度更大。从规划本身来说，各地一般会演变为三个困难，正是有三个困难，所以产生一些不同意见。

第一就是同质化的产品，差异化的规划。所谓同质化的产品，不管是海滨渡假的旅游还是生态的产品，全世界各地基本上是相同的，在这里要做出差异化的规划，这是一个最大的困难。

第二个困难就是低层次的现状，高层次的规划。主要体现在开发的密度比较大，同时泡沫化的影响到现在还存在，泡沫经济的遗迹和遗留的问题还需要解决，要在这个现状的基础上做出高层次的规划来。

第三个困难是政府委托，专家规划。这里面就有一个问题，专家的意见和政府意见不一致怎么办？我觉得专家还是应该放开，必要的时候把专家文本改造成一个政府文本，这样就可以兼顾。否则的话，专家们要想提意见和建议，马上要想政府是否能接受。如果什么事情都考虑政府是否能接受，这就不是专家规划，就变成专家的形式，本质上是政府的规划。确有这些困难，想回避这些困难都不可能，有些问题也是由这些困难引发的。

所以，面对这三个大困难，三个大的矛盾，规划文本要处理得大体得当。评审规划，对这些问题应该有一个客观的认识，规划的修订也应该在这个基础上进行研究。

作为规划者来说，要面对四种眼光。第一种眼光是专家的眼光，专家是从各行业出发，共同来进行会诊，有不同意见是很自然的。还有一个方面是有一些专家非常熟悉情况，如数家珍，这里面也容易产生把有些东西估计偏高的情况。第二种就是旅游者的眼光，旅游者的眼光是我们所必须注重的，因为我们将来的产品要卖给他们。第三种眼光就是开发者的眼光，一个好的规划做出来，里边的一些具体项目要打动开发商。第四种眼光是当地领导和各个部门的眼光。从规划者来说，每一种眼光都是各有各的偏颇之处，在这些眼光里只能取一个中，这是很大的一个难度。

另一方面，在开发上也有四种眼光。第一种眼光是文人的眼光，也就是说专家性的眼光，专家性的眼光也各有各的不同。专家性的眼光提升我们的素质，遏制一部分破坏的行为，这都是非常有效的，同时有一个创新的思路。但是专家的眼光也有一个不足，叫做站着说话不腰疼，所以有时候你觉得专家说得很好，不解渴，到底怎么办？第二种眼光是官人的眼光，对应文人的眼光，官人的眼光说起来站在国家利益上，但是这里边实际上也很复杂，我们从中央到地方各级政府，政府的各个部门实际上眼光都有所不同，屁股决定脑袋这很正常。所以在某种程度上形成了一个神仙打架凡人遭殃的局面。很多地方都反应这个问题，说你们中央先把意见统一了，你们别这个头头一个令，那个头头一个令，让我们地方怎么办？所以从现实来看，官人的眼光在某种程度上实际是混乱的。真正讲开发还得靠地方，所以从体制上就应该是一种属地化管理的体制，属地化管理的体制如果不能形成，很多事情就做不下来。第三种眼光就是富人的眼光，富人的眼光包括一部分洋人的眼光，某种程度上也是富人的眼光。我接触了一些洋人，有一个感觉，他们强调在旅游发展中，在某种程度上是把你当作一个天然动物园来看，你的生态一点不要动，你的文化一点不要动，让我们从从容容地参观。那我们就不发展了？从国来说，有些富人提的一些观点在某种程度上是追求一种垄断性的享受，这个东西只有我们有钱人才能够享受，我们做官的才能享受，老百姓没资格。当然，有些特殊的产品是需要研究到这一步，但是从多数产品来说我们就不能有这个思路，否则怎么体现“三个代表”？所以最后一个眼光是穷人的眼光，我们穷人守着这么好的旅游资源不开发，我们还没奢侈到这个程度。所以在当地，老百姓一要生存，二要发展。所以我想这四种眼光各有各的道理，各有各的偏颇，但最最终都要统一到发展上。如果没有一个统一到发展上的主体的意识，在这些事上我们就会永远争论不清楚，最终是耽误了发展。从客观来说大家还都要活着，不但要活着，还要活得更好，客观上来看这些事也得做。与其形成一个下边的盲动，不如我们通过规划指导把这些事情的素质提升，使我们现有的资源产生最大的效益，使

各个方面在里边都能得到一个共鸣，都能得到一个利益的最大化。

第二是规划要兼顾三方面的积极性。第一个是地方行政长官的积极性，行政长官的积极性主要是发展。第二个是当地群众的积极性，如果说一个规划对当地的群众改善生活提高质量没有直接的拉动作用，恐怕老百姓也不会干，在规划的具体落实过程之中，也容易产生一些和群众的冲突。第三个积极性就是开发商的积极性。说到底，经济不发达地区发展旅游，根本的一点是要取决于开发商，如果不把开发商的积极性考虑在，这个规划的落实就有困难。所以，兼顾三方积极性，实际上就是坚持三方利益。从长远发展来说，三方的积极性和三方的利益都是一致的，但是在具体的事情上就未必一致。比如说规划围里有十个区县，大家很可能就会觉得，我这个地方这么好，你强调得不够。我这个地方更好，你强调得更不够。在省级旅游规划里面也有这个问题，在全国规划里也有强调不够的地方，这都是可以理解的，也是现实的问题。所以，确有一个如何能够比较客观比较平实地研究发展的问题，这不完全是规划文本的问题，而是如何制订发展战略，如何形成进一步开拓的思路问题。

四、规划的评审

评审旅游规划，在某种程度上不光是评审文本，实际上也是对一个地方旅游发展的会诊。规划的评审有两个方面的评价方式：一个是科学性的评价。所谓科学性的评价主要是看规划设计技术路线的先进性，同时也要看分析的客观性，第二个就是指导性的评价。指导性的评价，一是要看指导方面的前瞻性，二是可操作性。这两个方面的评价在一个规划里边同时要采用，里边有相一致的地方，也有相矛盾的一面。

比如说要考虑前瞻性，对于现在的一些东西就不能顾及得太多。比如说现在有什么样的政策规定，有什么样的法规规定，如果在规划里出现违背的情况显然就不合适。但是我们如果从前瞻性的角度来说，这些东西就不必过于在意。有些现有的规定我们现在不能违背，是必须要考虑的，但是从发展的角度来说，很多政策是变化的，如果从发展变化的角度来说，我们很多政策建议还是需要提出来的，是这么一个思路，所以类似这样的问题就很容易形成一种看法上的不同。当然说每一种不同的看法都有道理，毕竟有这么一种情况存在。而我们研究的是一个长远的发展。这是一个容易产生不同看法、不同认识的一面。

还有一个方面就是所谓的可操作性。有一些地方谈的要求有点太高了，把可操作性已经谈到了一个控制性详规的要求，一个旅游发展总体规划，不可能达到这一步，所以这里面也有一个如何把握的问题。这样的话，对于一个规划评审容易产生不同意见，有不同意见也是好事，如果没有不同意见说明这个规划反而有问题。

五、规划的实施

总体规划得以顺利通过，这只是一个过程的结束，同时也是一个新的过程的开始。所以下一步我们面临着两个方面的任务。第一个方面的任务就是规划的修订，这主要是规划组本身的任务。我看今天上午的会开得很热闹，大家主要关注的也是规划的修订，希望多增加一些我们各个部门各个市州的容，把我们的地位提得更高一些。要把这些要求都达到，规划组也很难。第二个方面是规划的实施问题。我关注的不是规划的修订问题，虽然规划非常重要，我更关注的是规划的实施问题。

第一、规划的落实工作

第一个方面就是加强对规划的宣传，使规划在旅游行业能够达到家喻户晓的程度，能够在社会上形成一个比较广泛的影响。这样的话，这个宣传就需要一个比较系统的多方式的的宣传，也可以采用一种创新的方式。比如说旅游总体规划，我们可以搞一个什么知识大奖赛类似的方式，通过多种多样的方式使我们这个资源能够充分利用。

第二个方面就是培训。规划经过修订之后，经过相应的有关程序之后，应该加强对应，通过培训使这个规划的作用能够更实实在在地发挥出来。

第三个就是规划的法律化。我们可以在几个层次上处理这个规划成果。比如省的规划通过以后，是通过省人大审定批准，这样就把这个规划上升到了一个法规的程度。也有的地方就是通过省政府常务会议讨论通过，这里面也具有相应的法规性质。这是一种方式，但是在实施的力度方面还是有差别。

就这个规划我觉得我们得调整一个思路，这个规划是省旅游发展总体规划，但绝不是省旅游局的部门规划。如果我们把它理解为省旅游局的这种部门发展规划就错了。这是我们全省“十五”期间乃至今后长远发展的经济、社会、文化总体发展规划的一个组成部门，至少要在省政府这个层面上来定位。如果我们把它理解为一个部门规划，或者只单纯的理解为一个产业规划，就太低了。我不太赞成产业规划这个词，我觉得不是一个产业规划的问题，说大一点是一个目的地规划，再说大一点就是我们全省的总体发展的一个组成部分。旅游是综合性非常强的一个产业，客观上也是必须要涉及到各个行业各个部门各个地方的，所以我觉得在这个事情上不能把它理解窄了。在把旅游发展总体规划法规化的过程中，需要我们进一步研究，争取力度大一点。但是这里边还有一个程序，就是这个规划修订之后要报国家旅游局，国家旅游局进行一个批复。我们这个批复不是一个管理手段，是为了使这个规划的权威性提高一步，是一个服务手段，我们基本定位是这么定位，这是第三点。

第四点就在规划的实施中，今天我们的主要经历还是在规划的修订上，明天各地的主要经历自然而然就会转到规划的实施上。这里边就会涉及到一个建设问题，规划的重要作用就是给我们的建设提供了依据。但是作为一个总体规划和具体建设项目的衔接之间还不能作为直接的依据，还需要一个中间环节，就是我们研究具体项目时还需要具体规划、具体策划、具体设计。所以，应该提出一个原则，没有规划不能建设，应该提出这个原则。我在各地跑，尤其是参与以一些项目策划的时候，经常归纳的一个优势是，这个地方的建设少，建设少就意味着破坏性的建设少，就意味着下一步对应市场的发展，在建设方面就可以少拆。我现在有一个担心，规划有了，我赶紧得搞建设，规划可以作为建设的依据。但是中间还差着一个环节，必须把这个环节补足，我们才能实实在在地发展。当然，没有规划不能建设，并不等于没有争议才能建设。因为在很多具体问题上肯定会有争议。如果我们把所有争议都统一了就会产生两个结果，第一是发展的机遇可能错过了；第二是没有争议的项目就是一个磨棱两可的项目，一个没有特色的项目，也就意味着他在市场上很可能是没有竞争力的一个项目。所以，这两个方面我们都需要注意，这也是在规划实施中至关紧要的一个问题，这是我谈的第二个方面，就是涉及到规划的实施。

第二、招商引资：政策与环境

大家更关注的一个问题，就是钱从哪里来？规划的实施需要搞建设，搞建设就势必涉及到一个资金问题。确有一些东西就是和现有政策的衔接问题，而且还不光是一个和现有政策的衔接，恐怕更主要的问题就是我们从长远来看怎么和市场化的发展方向衔接，这是一个更主要的问题。

从资金的角度来说是两块，一块政府资金，一块是市场资金。政府资金就要做政府的事情。比如说一部分基础涉的建设，这几年，包括今年在全国一共发了四十二亿的旅游国债，四十二亿的旅游国债统统投在基础设施建设上面。也有一个项目。再一部分，政府的资金就是要用在市场的宣传促销上，用在我们主题形象的塑造上，这是政府必须要花的钱。但是经营性的资金用不着政府研究，政府研究的是，怎么创造一个能够吸引市场化的资金来促进发展的这样一个环境，这是我们政府真正需要研究的。

我觉得很多地方在这些问题上有误区，应该说全国普遍存在。其中最大的一个误区就是一谈招商引资，就变成经济政策优惠的竞赛，很多政策的优惠已经超越了各个方面的权限，还拍着胸脯说一定能够兑现，这是普遍存在的一个情况。我估计也存在这个情况，所以在这个问题上我想多说几句。我研究过一个资料，美国的一个研究所对发展中国家招商引资排列了十个因素，这十个因素里边经济政策的优惠只是在第八位。但是我们往往把经济政策的优惠放到第一位，所以才形成一个经济政策优惠的竞赛。

我简单说一下，这十个因素就是按照重要的程度往下排，或者是传承关系的先后往下排：第一，政治稳定，这是招商引资的一个最基本的条件，具体的我就不解释了。第二，发展周期，就是一个国家一个地区处在一个什么样的经济发展周期上，是处在升趋势、平稳趋势还是一个下滑趋势，一般招商引资这些问题我们都没有考虑到。第三，市场前景；第四，基础设施的完备程度。第五，合作对象，很多投资者在很大程度上是看和谁合作。第六，条件的保障，比如说这个地方有没有素质比较高的劳动力，当地的银行有没有相应的融资条件，当地的采购有没有比较灵活的方式，有没有比较充分的供应，就是能不能就地形成人、财、物三方面的保障。第七，制度环境，严格说制度环境应该放到第一位。但是对于发展中国家来说，制度环境的培育需要一个过程，放在第七位并不等于不重要。从实际发展过程来说，就是制度环境加上合作对象，实际上是能否招商引资的一个最重要的因素。制度环境就要求你的成绩公开透明，要求你的制度有稳定性，使人家能看到这些事到底怎么办，结果会怎么样，就是投资者有一个真正的预期，有了这个预期，投资才能真正下决心。如果说我们只讲优惠，优惠来优惠去，投资者看不到你的吸引力，所以制度环境的创造比什么都要重要。第八，经济政策的优惠。现在我们在经济政策的优惠上形成优惠的竞赛，这种竞赛搞来搞去实际上没有意义。如果我们研究多年来中国引用外资的过程，可以看出来，一开始靠经济政策吸引来的是些小投资商，专门钻政策上的空子。但是跨国公司对你的经济政策的优惠基本上不看在眼里，因为他知道政策是变化的，很多优惠政策是暂时的。而且很多优惠政策已经超越了当地的权限，最终是不可能兑现的。第九，就是社区的吸引程度，这对于很多投资商来说也是很注重的问题，但是旅游投资领域里基本上不存在这个问题。比如你要投资搞一个化工厂，这个社区能不能接受？因为一个化工厂很可能直接降低了社区的生活质量，社区的居民就会出来抵制。第十就是环境保护的要求。在某种程度上环保的要求过高也影响投资者，总体说下来是这十个因素。这十个因素里我们最看重的，实际是发达国家的投资者未必最看重的，类似这样的问题，在下一步规划实施的过程中必须要研究。其中最重要的就是要创造一个好的制度环境，要培育一批好的可以和投资商对接的合作对象，这是最重要的。我现在接触了很多投资商，有的投资商跑到我办公室掉眼泪。我举一个例子，有一个国的投资者看中了旅游

产业，跑到办公室来找我，我给他介绍了很多地方。去年一年在全国跑了八个省，最后选择了一个县级市，西部地区的一个县级市。他也有这个实力，首期投资两个亿，以后五年之每年投资五千万。应该说这是哪个地方都求之不得的投资商。与当地的市委市政府开始谈，谈得都很好，书记、市长都出面，结果按照这个条件他把一部分前期资金投放进去了。这时候当地领导说不行了，说这样出卖了当地的利益，也是出卖了国家利益，尤其投资商还是一个民营企业，我们怎么能把国家的资产让投资商去收购呢？这事搅到后来就散伙了。当初我看这事差一口气就成了，所以去年利用五一节我专门去了一趟，爬了四天的山，就想把这事促成。当时市长谈了一些他的难处。我就找投资商做工作，说你的条件得往下让一让，投资商也谈了一些难处。我又找市长做工作，你也得往下让一让，我希望把这事促成，因为这对旅游发展有好处，结果到最后不了了之。投资商说好在还留了一手，只投进了500万的前期费用，实质性的投资还没有开始，他说这种地方要是真进去了我就惨了。现在有些地方形成了一个什么状态？开门招商，关门打狗，这是我说的不客气。有些地方的观念甚至是这种观念，投资商的投资可以转化为政府的直接财政收入，可以转化为企业的直接的利润。像这样的一个制度环境，什么经济政策的优惠都没有意义。我之所以把话说得很重，因为确实如此，我们的发展有一个钱从哪里来的问题，如果没有好的制度环境，没有好的合作伙伴，没有刚才说的这一系列的东西，我看很难解决钱从哪里来的问题，严格地说我们并不缺钱。

六、从下一步来看，规划的实施我们要创造四个好：

第一个好就是要研究好项目。规划本身涉及到一些具体项目，要在这个基础之上进一步研究，形成好项目，有好项目就不缺钱，不用发愁钱。什么叫好项目呢？我感觉我们的思路恐怕需要调整一下，好的项目是市场需要的项目，所以我们不能只研究我有什么，更重要的是要研究市场需要什么？旅游者需要什么？有了旅游者，够满足旅游者的需要才有市场的前景，招商引资才有可能性。

第二就是需要好的人才。好的人才不光是旅游企业的经营管理人才。从发展的角度来说，首先需要好的旅游规划、旅游策划的人才。如果从人力资本的角度来说，现在是资本追逐人才，人才创造利润，资本本身产生不了利润。所以人才在里面就占有越来越重要的地位，这就需要我们研究人力资本的制度化问题，尤其是研究对人力资本的产权制度问题。一流的人才如果得不到合理的回报，人往高处走，他必然就流动，最后沉淀下来的可能就是充满发展的热情，但是不知道怎么干的人，很可能形成这么一种情况。所以就需要研究如何吸引好的人才.

第三就是一个好的机制。不管是从我们项目的策划、投资、建设、运行，还是从我们各类旅游企业来说，包括政府和企业的关系都需要研究一个好的机制。这个好的机制在旅游发展的过程之中正在逐步培育，但是普遍没有形成，包括我们东部旅游比较发达的地区也没有形成。有一个好的机制才可能吸引好的人才，才可能产生好的项目。好的项目除了资源的基础之外，更重要的是资本的投入，需要智力和知识的投入，才能策划出来。

最后是一个好的环境。我们要创造一个有利于发展的环境，要创造一个使广大的海外旅游者能够满意的环境，也要创造一个使投资商满意的环境。这个好环境的建设可以说包容了我们的好项目、好人才、好机制。在这里边也有一个对问题的不同理解和不同把握问题，所以也需要我们进一步研究。比如很多地方一说起来上下五千年，纵横八万里，这是一个普遍的现象。我归纳了一下，因为中国五千年的历史不曾中断，所以各地的文献、典籍、名人、名事都很多，但是很多地方在旅游开发上就涉及一个问题，很有说头，但是很少看头，基本上叫

没有玩头。比如说自然类的旅游资源开发叫做有看头，但是少说头，没有玩头。我们要不把这几个头的关系理顺、衔接好，你这个地方就没有搞头。不管怎么有说头，说到底可能就没有搞头，没有搞头你还要强搞，就得吃苦头。如果把关系理顺了，有搞头了，你就会尝到甜头，这是一个普遍的现象。我在全国到处走，真是可以感觉到这一点。哪个地方都能说出一大堆来，我说让我看什么？在某种程度上，资源到产品的转化是一个非常复杂的过程，有些东西叫做字面上的资源和文献典籍上的资源，只是转化成了一种概念性产品，为什么只是一个概念性的产品呢？就是因为很有说头很少看头。一个概念性的产品在市场上是不可能实现的，这是一个例子。类似的问题全国各地普遍存在，也是存在的。

这些事情在规划实施的过程中都会碰到，既然都会碰到，我提出来，在下一步发展的过程中我们进一步研究。一个规划的实施不是简单地你说什么我办什么，在我们各地包括各个具体项目的落实过程中，也有一个如何创造发挥的问题。总体来说，因为发展是保护和开发的统一，发展里边本身就包含了保护的容，就是怎么有利于发展我们怎么办，这样就能够把各个方面的东西统一起来。在规划的实施过程中，我觉得需要这么一种统一的认识，同时在统一认识的基础上凝聚力量，树立形象，促进发展。从这几年省级规划的制定来看，有一部分省在规划制定之后，实施的力度比较大，也见到了比较显著的成果。我觉得我们省下了这么大的力量，做了这么一个规划，所以要把它修订好，更重要的是如何通过规划的实施来推动旅游业的发展，同时通过旅游业的发展拉动各地经济的发展，拉动社会文化的全面发展。

七、对省旅游发展规划的若干意见

我有一个感觉，这个规划从启动开始，就提出了非常系统、非常明确、非常严格的要求，也就是说要求提得好，提得水平高，这就由不得规划单位的水平上不来。同时，通过严格的公正、公平、公开的招标程序，形成了一个规划单位的市场化的竞争。正是有了明确的要求和明确的程序，使这个规划的运行形成了一个很好的机制，这个机制的形成恐怕是这个规划成果的一个最基本的东西。很简单，这个机制对规划单位来说，既是一个激励也是一个约束。激励和约束都在一个点上，就是规划单位专家的声誉和品牌。有了好的要求，明确的程序，形成了好的机制，这是我们成功的一个最基本的保障，这样的操作模式在全国是具有普遍意义的。

另外一个方面，从规划班子本身来说，达到了一个中外结合，而且是以中方为主的中外结合的模式。现在有5 个省请世界旅游组织聘请外籍专家做了规划，这些专家是以外方为主、中方为辅的。但我们这次是以中方为主，吸收外方专家参与，我非常赞赏这种模式。因为旅游说到底是文化，聘请外方专家可以给我们出很多新的思路，提供很多新的视角，但是对于文化的把握，毕竟不如我们自己。所以这种以中方专家为主，聘请外方专家的模式，是个好的模式，可以把双方的优势结合到一起。

第二个结合就是多学科的结合。一个地方的旅游发展规划，不光是一个地理学背景、经济学背景或者是文化学背景的，而是需要所有的学科结合在一起。严格地说，这不是一个产业规划，而是一个经济、文化、社会综合到一起的总体规划，自然就要求多学科的结合和多学科的背景。对课题负责来说，也要求他在自己的专业背景之上，形成一个杂家，否则就很难统领。这一点，体现得也是非常充分的。

第三个结合就是官、产、学的结合。这体现在规划编制的整个过程之中。在一年多的编制中，

应该说省直各个部门、各个市州对规划组的配合程度都是非常高的。各地都希望规划组能够更多地了解自己的情况，从而在规划中有自己的位置，各个部门也同样有这样的要求，我觉得这都是好事情。在这个加强配合的过程中，也形成了各地的一种竞赛，竞赛之余可能多少有点不满足，觉得花了这么大力气，讲了这么多情况，在规划里边对我这块说得还不够，这也是各地旅游规划评审时普遍存在的情况，可以理解。但是一个总体规划，毕竟有一个各地方怎么摆的问题，不光是一个空间的规划布局，也涉及到综合平衡下各地怎么办的问题。对规划班子来说，必须面面俱到，还得头头是道，如果不面面俱到，大家就有意见；如果不头头是道，就说你这个规划水平不够高。但是反过来，这样做的规划是重点不突出的。在某种程度上是提出了一个自相矛盾的要求。我看这个规划文本比较好地处理了这种关系，这个关系非常难处理。

总体来说，我觉得形成了一个好的规划模式，这种规划模式超越了本身，在全国有着普遍意义。因为包括各个地市，也需要进一步深化规划，全国大概还有7、8个省的规划还在进行之中，而且这一轮规划过去了，还有下一轮规划。所以，通过这样一个过程，我觉得我们在摸索的过程中，已找到了一个很好的模式。

第二个意见，就是对成果本身的评价。这个成果，我觉得首先是有了一个好的基础，这个基础就是全国已经有20多个省已经做完了旅游规划，其中有5 个省是世界旅游组织的专家做的。在这样的基础之上，充分汲取以前各个规划的成功经验，便有了一个后发优势。这20个左右省的评审，保继刚基本上都参加了，每次都非常认真。我看这种认真劲，有一种成分是要攒足了劲儿，争取好好做一把。这是好事嘛！所以对一个规划成果的评价，恐怕不光是规划本身，也涉及到过去各个方面的基础。包括我们省里面提供的各个方面的基础，不是指工作条件。

这几年，省的各个部门、各个地方在旅游发展方面都动了很多的脑筋，做了大量的工作，形成了一个质量比较高的工作基础。当然这里也有规划单位之间的竞赛，这种竞赛应该是一种规划水平和规划质量的竞赛，我不希望演变成一个篇幅的竞赛。

上个星期，我去参加、、的“长株潭”几个城市区域一体化的规划评审，叫做“湘江经济带”的规划，这是请德国公司做的。那个规划文本5公斤重，我们这一套规划4公斤重。规划已经到了不论篇幅论重量的程度，这也恐怕需要研究一下。搞个简写本，这个意见我赞成，因为最终我们要研究这个规划的效果，希望规划能起到最大的作用，这里也有一个普及提高的关系问题。

第二点就是方法。这次规划，采用了各个方面的方法，在方法上有很大的创新。比说通过互联网进行调查，这就是一个方法的创新。当然这种创新和一些传统的方法相结合就会有一个很扎实的成效。再就是采用系统动力学的观点和方法、理论，达到了一个很高的程度，尤其是在野外调查方面。所以说这里既有方法的创新，也有笨拙的方法的采用。如果没有一点笨拙的精神，我看这个规划的成果也起不来，光讨巧是不行的。这本规划是各种方法，而且是多学科的方法综合到一起进行采用，这体现了旅游规划的综合性，也体现了旅游产业的综合性。

第三点，也是我非常赞赏的一点，就是这个规划成果不仅是一个规划成果，也是一个科研成果。反过来说，规划班子是以做科研的态度在做旅游规划，这就保证了规划的科学性的基础。

当然说这种态度和这种基础是非常好的，但也容易造成一种偏颇，感觉有点深，有点脱俗，这两者很难兼得。所以，就需要创作一个普及本。但是总体来说，用做科研课题这种精神做一个规划成果，这是规划单位和规划专家们在真正树立自己的品牌、自己声誉，这种精神是值得提倡的。所以应该说这个规划是一个具有超前性的一个复合型的高质量的文本。这是我的一个总体的看法，总体的评价。再有，就是突出了区域合作的概念。

第四点，就是有些方面给我留下了比较突出的印象，也体现了一个地方旅游发展规划综合研究编制的一个思路性的东西。第一点就是规划对省旅游发展的总体定位，没有就说，而是从全国，从周围的6省市，从长江经济带这三个方面对旅游进行了总体定位。这种定位采用了比较的方法，就比较具有说服力，也容易把这个事儿说清楚。否则的话，这些事儿就很难说清楚。比如说，我们在制定全国旅游发展“十五”规划的过程中，开了4个片会，全国31个省区市，每个省区市一上来就说我有两个优势：第一个叫旅游资源丰富，第二个叫区位条件良好。后来我想如果大家都有这两个优势，这两个优势就不成立了。旅游资源丰富，勉强可以这么说，包括，也可以说旅游资源丰富。区位条件良好怎么讲？如果说它的区位条件良好，只能说比好，它连都不如。所以这个总体定位一定是通过综合比较得出来的。由于有了综合比较，对SWOT分析一些问题也找得比较准。就是大家都有这么一个感觉，就是的旅游概念模糊，除了三峡你们还有什么？当然这个问题是多年困扰我们的一个问题。严格地说，规划里边对这个问题还没有谈清楚。但是，我们20多年来的问题一下子谈清楚是很不容易的，但是在总体定位这方面，我觉得是谈得比较清楚了。第二，就是突出了区域合作的概念。区域合作的概念是这个文本里作为发展战略提出来的，同时也体现在规划文本的各个方面。除了与周围6省市之间的合作问题，同时也强化了省部的一些小的区域合作的问题。从省级来说，比如说是“朝暮楚之旅”、“红色之旅”等等，我觉得这些提的都比较好。因为确有一个旅游发展如何更加符合它的客观规律的问题。旅游的发展超越行政区划，而我们又是在一个行政区划之研究旅游发展，所以就有一个超越现状的问题。我觉得在区域合作这一点上，规划强调的是不错的，不仅强调了原则，还强调了战略，在具体的规划布局上也体现出来了。第三，就是突出了旅游和经济、社会、文化发展的相互关系，这一点我觉得比较突出。一开篇就看到了旅游的贡献率，旅游对这个产业拉动对那个产业拉动，有一堆具体数字。因为这个专题报告我没有看，我当时看了就傻了。我说这个问题，国家旅游局没有解决，各个省也没有解决，旅游的学术界也没有解决，在这个规划里头居然表述得如此细致！后来，问了保教授，保教授说后面有一个专题的研究报告，你全都看了才能明白这个事儿，这就是一种突破，这就是一种创新。但是他们抓的是不是那么准确，还值得研讨，这并不重要，重要的是我们形成了这么一套数量概念，而且把这套数量概念体现在文本里面。这样的话，对于我们旅游的发展和我们各行各业的相互关系就更清晰了。比如说，省计委看了觉得旅游值得支持，交通厅看了觉得不支持旅游我干什么呢？再比如，农业部门一看，现在“三农”问题现在压力这么大，如果在发展旅游的问题上形成一个突破口，也是个好事儿嘛！当然，我们不能指望旅游的发展彻底解决这个“三农”问题，这是不可能的，但是作为一个突破口，这样定位还是可以的。类似的东西，规划里边还是体现得比较充分的。除了前面这一块数据分析之外，后面谈到工业旅游和农业旅游的问题，分两个就够了。我比较赞成广瑞教授的意见，不是旅游工业，而是工业旅游。它还不足以形成产业，但足可以形成产品。再进一步，比如形成旅游装备工业，到这个层次的时候，我们完全可以定位，就是旅游装备工业。其它的就是工业旅游产品、农业旅游产品，科教旅游产品这个概念。

第五点，比较突出的是从系统动力学的角度出发，强化了人与自然的关系，旅游者和旅游地的关系，强调了旅游者，旅游开发商和社区的一个互动的关系，还提出了对旅游者的教育，

旅游者要成为负责任的旅游者。这些概念的形成和提出，就是一种突破、创新。当然还有一步一步的操作问题，要教育中国的旅游者，没有20年，50年恐怕也不行，在这个上面还会演化出许多经营的亮点，市场方面的热点，炒作方面卖点。这个规划不能要求百分之百马上就操作，而是在这个规划的总体原则、方法、思路、框架下，我们把握了、消化了，就会把它转化成工作措施，恐怕这个转化是更重要的方面，这是下一步的事情。这几个方面的互动关系，我觉得都是非常好的。

第六点是从发展的角度出发，研究具体项目的策划，同时提出投资的方式，提出各个方面风险的规避和管理。从去年的规划开始，强化了这一部分，原来很多规划没有涉及这些方面，因为这部分和旅游发展的总体规划没有直接的关系，认为这是一个规划落实的过程。应该说这个规划文本在这方面提得比较完整，但是也有一些基础性的东西还有待研讨。比如说，BOT 的方式，在国际上是一个比较成功的方式，但在我们中用BOT方式可以说多半是失败的。这里有一个前提， BOT必须有相应的政府保障，在旅游的项目里，尤其是在经营性的项目里，很难体现这样的政府保证，所以BOT的方式直接照搬恐怕也有难度。我只是举个例子，有些基础性的问题还需要探讨。但总体来说，各种投资方式和各个项目的策划，基本上都到位了。这里面主要体现了规划者的一种发展眼光，就是强调以保护为前提，可持续发展。比如说武当山金顶的这种状况，毫无疑问是不能容忍的。也许当地还没有意识到这个问题，或者说涉及到当地老百姓的直接利益，眼前利益，事情不好处理。如果说有了这样的规划思路，也可以作为旅游环境问题的一个工作依据。有时候把问题提重了，问题反而好解决了。再比如说，不久前我去过，我问武陵源的区长，违章建筑怎么办？他说，我巴不得拆除违章建筑，从一开始就想这么办，但是扛不住，他是一个小官。今天一个大衙门来了，要在这里建一个培训中心；明天一个垄断行业来了，要在这儿建一个饭店，后天什么书记省长的条子来了，你说怎么办？他说现在正好有这个机会，把这些人全都办倒了。一开始我就反对，但是我不得不办。所以，地方上很多做实际工作的同志，都有这方面的苦衷。如果我们在规划里强调得比较重，就会成为一个好的工作依据。

第七点，就是从市场出发，提出了“旅游发现之窗”，我非常赞赏这一点，这也是今天下午评审中，专家们普遍赞赏的问题。因为它可以说是一个产品，同时它也是一个动态的过程。发现本身就是一个动词，所以这个“发现之窗”的提出实际上就是一个动态和静态的结合，是一个眼前和长远的结合。这里边还需要进一步转化，转化到可以操作的程度，进一步转化的过程是我们下一步共同办的事情。

八、对省旅游总体规划的若干意见

这个规划文本我觉得有三个创新。

第一个创新就是模式的创新。从组织模式来说，里边讲了一个观、产、学、明、？，这本身既是旅游发展的一个基本的思路，同时也是这次规划编制过程中的一个操作模式，这一点我觉得非常突出。别的不用说，就这两天的报纸上已经有两篇关于规划的报道。第二个就是中外接合的模式。这个中外接合的模式我觉得比较巧妙，就是我们没有把外方专家吸收进规划班子，而是请他们来山呼海哨一番。这样有一个好处，就是让他们本身的负担不重。看这两个外国专家的专题报告，从思路上是比较散的，文字上也是比较随便的，但是确有真知灼见。作为专题报告列到这个规划里，等于提供了一个客观的参照系，有些东西我们可以接受，有

些东西我们未必接受，但是大家看完了都有一个思路上的启发，我觉得这也是一个非常好的模式。第三个就是头脑公报。因为在这个规划编制的过程中，在、、开了三个头脑公报会。这个公报会我参加了，我觉得这是一个集思广益的过程，因为在这些问题上谁也不可能十全十美，更不可能做到每个人都服气，规划本身就不可能做到这一步。若非要做到大家都说好，没有不同意见，永远也做不到。别的不说，至少对我这个地方强调得还不够吗？我这儿如何好你说得还不到位，不同意见是永远有的。但是从我们规划的通盘把握来说，有些东西该把它摆低一点，就得摆低一点，这是一个客观评价客观分析。我看了看，觉得在这些方面，规划编制组真是用足了脑子。比如说，评价起来，叫做南是旅游发展的主体，中是什么？北是经济增长点，反正话都是好话。类似这样的问题，我觉得首先从组织模式和编制模式上应该说是一个创新。

第二点就是思路的创新。这个思路的创新是以市场经济为基础，以客源市场为导向的一个营销型的规划。开篇第一个指导原则我是最赞赏的，将视为市场导向的企业，将旅游的未来视为面向市场的产品，针对目标市场进行开发、包装和营销。应该说我们做旅游的市场意识很强，但是把这个规划和市场如此紧密地联系在一起，而且如此明确的表述出来，还是不容易的。从整个规划文本来看也做到了一个紧密结合。比如说谈目的地建设一定要谈客源地，谈产品的开发一定要谈市场，紧密结合在一起。我尤其赞赏的就是竞争分析和优势劣势的机遇、危机分析，这两章我最赞赏。尤其是有些分析在我们宏观层面上还没有意识到。比如说和正在一体化，这样旅游就面临着一个边缘化的威胁，这个问题可以说是一个非常超前也是切中要害的问题，这恐怕也给我们旅游界敲了个警钟。这样一个创新的思路而且从头贯穿到尾，是很不容易的事情。

第三个就是形象的创新，这在操作上也是个创新。就这么点规划类，其中又切出一块给我们这些管理机构，然后是请专家、列专题、设专章，有一个比较充分的体现。当然，这样的文本我不是第一次见。比如说我去年看了一个规划，这个规划很特殊，就叫这个地方的旅游市场形象工程规划。但是他那个是专项的，别的不管就做这个。这次是把这个东西融到总体规划里。理念的识别、视觉的识别、行为的识别，这三大识别系统在位置上摆得也比较充分，至于说大家在这个事上有不同意见这很自然，永远会有不同意见。一个地方的旅游主题口号或者一个地方的总体形象问题，全国各地都在研究。实际上，研究来研究去也没有一个大家公认的。但是我想，有些东西只要说起来之后大家也就接受了，类似这样的问题全国各地都是如此。有些地方还采取征集形象口号的方式，征集了上百条最后还是定不下来，因为这个东西本来就是仁者见仁，智者见智的东西。所以我们要判断这个东西到位不到位，只能看它适合不适合将来的发展，而不完全是符合我们的现状，如果只强调符合现状，就不叫规划了。这么大一个省，十万平方公里，7000万人口一句话把它就统统概括下来了，这是一个永远不可能完成的任务。但是抓住这个魂，把这个神体现出来了，我觉得就够了，在下一步实施的过程中恐怕我们会有更深刻的体会。假设说这套形象的策划能够全面实施下去，的旅游形象凝聚起来了，体现出来了，在这个过程家越来越清楚，能够体会到它的作用就行了，我觉得在这个事上再争论没有意义了。就像一样，争执了一番，最后定了一个叫“椰风海韵醉游人”，大家就说了，有这么多文化，你怎么就椰风海韵啊？显然不全面。但是这几年下来了，大家都觉得这个口号挺好的，也就不讲这个那个了。可是一句话是没有办法概括的。所以我比较欣赏这个“梦”，当然这些可以讨论。可是永远讨论，永远讨论不清楚，还不如我们先把它做起来，在“梦”字上面做文章，当然可以提反对意见。我们大干快上，我们大搞建设，这跟“梦”有什么关系？什么话都可能有，但不重要。

总体来说，模式创新、思路创新、形象创新，我觉得实际上形成了一个新的规划模式。到目前为止，全国省一级的旅游发展总体规划做了大概有20个了，就是做了三分之二，还有三分之一是正在进行之中。所以，这个规划也可以说是总结了前20个规划的经验，但是同时也给未来的十几个规划立了一个高门槛，这说明我们就是这么一步一步提高的。同时我觉得这也为北大中国区域经济研究中心树立了一个品牌。接这个规划的一个主要目的就是要树立品牌，我觉得这个目的算是达到了。