国外突发事件的应急管理及其对我国启示

国外突发事件的应急管理及其对我国启示

作者：马棉

来源：《经济研究导刊》2011年第23期

（兰州交通大学土木工程学院工程管理系，兰州730070）

摘要：2011年3月12日的福岛地震引发的核泄漏灾害启示我们，必须按照现代国家的基本要求，借鉴发达国家的经验，针对未来社会的各种传统与非传统风险和危机，建立健全我国的突发事件预警应急管理体系。近些年来，突发事件呈现出的区域性特征,警示我们必须重视区域预警应急联动体系的建立和健全。

关键词：突发事件；应急管理；预警；区域联动

中图分类号：C913 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０214－02

2011年3月12日的福岛地震引发的核泄漏灾害使全世界人民又一次经受了严峻的考验，这是继切尔诺贝利事件之后新世纪以来世界人民经历的又一次大的突发性事件。我国在近些年内接连经历了SARS、H1N1、南方特大雨雪灾害等一系列突发事件之后，政府和民众对灾害的认知和应急处理水平有了明显的提高。但是在此次核泄漏的灾害发生之后，通过灾害的影响以及对应对此次突发事件的工作经验的总结，笔者认为，建立健全我国的突发事件预警应急管理体系显得尤为必要和紧迫。

近些年来，我国灾难频繁，健全突发事件预警应急管理体系迫在眉睫。这一切都启示我们必须按照现代国家的基本要求，借鉴西方发达国家的经验，针对未来社会的各种传统与非传统风险和危机，规划和设计我国的突发事件预警应急管理体系。

一、世界各主要国家突发事件预警应急管理现状

美国的应急管理经历了三个不同的发展阶段，即从建立并完善突发事件管理法律体系到成立联邦突发事件管理署集中管理，再到成立国土安全部下设突发事件准备局，把突发事件管理与国家安全保障相结合（任进，2004）。

日本是一个自然灾害频发的岛国，加之近年来发生的一系列人为突发性事件，给日本的经济社会带来了严重影响。为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度，日本政府自20世纪90年代以来，建立起了一套从中央到地方的、较有特色也较为成功的应对突发事件的快速反应机制（顾林生，2003）。

俄罗斯国土广袤，国情复杂，因而特别注重跨部门协调，逐步建立了一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工协作、相互协调的危机管理机制（冯玉军，2003）。

根据当代重大突发事件的特点，世界各国对应急机制的研究主要集中在以下几个方面：

第一，管理理念的转化。一些西方发达国家政府意识到，与其花费大量的资金在损失后的救助，不如把钱花在事前的预防，避免损失花的钱总是少于损失加上损失补偿及救助所需的支出。对突发事件管理工作重点由灾害救助和灾后恢复转向灾前准备和减轻灾害影响，从对突发事件进行应急管理转变为向政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务（曹文春，2004）。这些国家政府还通过对国民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育，提高公民的危机管理意识和对抗危机的能力（刘文光，2004）。

第二，设立专门机构统一应对危机。为了提高资源利用效率，各主要国家大都设立了专门性应急机构，统一应对重大突发事件。这些常设的应急管理机构的工作一般可分为两类，一是负责日常的应急管理工作，二是紧急状态下的具体协调工作。概括地讲就是全面负责紧急事件的准备、阻止、回应、重建和舒缓。从功能上看，这些中央应急管理机构是协调机构，协调相关的中央机构和资源，依一定的程序向地方提供中央的帮助。这些组织存在的重要性在于它的灾难预防能力和整体协调能力，有些灾害的发生是不可避免的，特别是一些自然灾害，但是有了统一应对危机的机构就可以最大限度地减轻它的损失。

第三，应急管理模式基本可归结为三种：美国模式、俄罗斯模式、日本模式。美国模式的总体特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”，美国、澳大利亚和英国在应急体制方面具有类似的特征；俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；日本模式的总体特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”。三种模式共同的特点和趋势是：行政首长担任最高领导、应急管理委员会或联席会议辅助决策、常设的应急管理机构处理日常事务、地方政府为操作主体、强调多方协作等。

第四，强调跨部门、跨地区联动效应。鉴于紧急事件的无边界和不确定的特征，发达国家的应急管理是依靠多方的协作。每当紧急事件所需的资源超出地方政府的能力范围时，就要求上一级政府，直至中央政府的支持；甚至争取联合国、世界卫生组织等国际组织的援助。无论是应急管理的核心部门，还是边缘机构，都要参与从情报信息的搜集传递，应急处理中的多方协助配合，到危机结束后的善后工作，这不是一个或几个部门的工作，而是涉及多个部门和机构，需要各阶层和全体民众的支持。因此，在发达国家，社区、公民团体、志愿者组织等NGO组织和团体，乃至家庭都是应急管理的重要力量。

第五，强化情报信息的统一收集和处理。大多数危机在发生前都有先兆或一定的潜伏期，情报信息是危机管理体制发现突发性事件苗头的基本依据，重视对情报信息的搜集与分析，可以在一定程度上防止危机的发生或在危机中占据主动地位。

第六，重视危机管理的法制化建设和应急预案的制定。许多国家都有危机管理方面的专门立法。例如，在美国有《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等；在日本有《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》等。这些法律的名称虽然各异，但其目的和内容却大致相同，就是要保障国家元首及其所代表的政府享有充分的权力，以便尽快处理和解决危机，恢复国民信心，将危机所带来的各种损失降到最低程度。为了准备在先，各国根据紧急状态法和相关法律，制订了应急处置计划和预案。

二、我国区域预警应急联动机制亟待建设

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右，约占全国人口的1／7，自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机随时可能爆发。新中国成立以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。因此，建立健全我国科学高效的突发事件应急管理体系显得非常必要和紧迫。

西方发达国家长期以来已逐渐建立起一套较为完善的突发事件应急管理体系，能够在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将突发事件应对计划、核心协调机构、危机应对网络和社会应对能力包容在体系中，政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防治可能发生的危机，处理已经发生的危机，达到减少损失、将危险化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。这套应急管理体系基本上是按行政区域逐级分设。

我国对突发事件的应急管理实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对突发事件。SARS事件后我国政府意识到建立健全应急管理机制的紧迫性和重要性，初步形成了一套预防和处置各种突发事件的有效方法和程序，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》标志着我国应急预案框架体系初步形成，我国部分省市也已建立了地方应急管理常设机构，从中央到地方一整套统一、协调、高效、规范的突发事件应急机制正在建立之中。

我国的预警应急联动体系正在建立健全之中，各界在应急管理的诸多方面亦有共识。但是关于区域预警应急联动体系的研究还停留在国家行政区域层面，主要是城市应急管理的研究，针对跨行政区划的区域预警应急联动系统的研究也停留在单项灾种的应对上，且存在两个问题：一是预案中忽视预警机制。目前的预案侧重于处理突发事件本身，而缺乏涉及突发事件引发的公共危机的应急处理；过多地强调对责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法