改革开放30年中国农民工政策的演进及发展_盛昕

改革开放30年中国农民工政策的演进及发展

盛　昕

(黑龙江省社会科学院社会与科技发展研究所,哈尔滨150001)

[摘　要]随着20世纪80年代“民工潮”的兴起,党和国家对农民工问题越来越重视,工作力度不断加大,出台了一系列农民工政策,并根据形势发展,不断进行调整。从1978年到现在,国家

对农民工政策经历了从紧到松、从严到宽、从无序到规范的过程。特别是2003年以来,国家加大了

农民工政策调整的力度,解决了农民工遇到的许多紧迫性问题,使农民工的流动步入有组织、有领

导、健康有序的轨道。

[关键词]改革开放;农民工;农民工政策

[中图分类号]C912.81　[文献标志码]A　[文章编号]1000-8284(2008)04-0021-04

农民工这一群体是在我国社会结构分化与变迁过程中出现的特殊群体,改革开放30年来,中国在农民工社会政策方面做出积极的努力,开启了真正保护民生、关注民生的先河,因而具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、农民工发展进程的基本轨迹与政策演变

自20世纪80年代,我国进入改革开放新时期以来,农民工的兴起和发展经历了曲折、漫长的过程。大体可分为五个阶段:

1979年至1983年:严禁农民流动。其原因在于:大批下乡知识青年返城,大批下放职工落实政策回城,全国约有2000万人需要就业。因而,国家明令:“严格控制农村劳动力流入城市”,“严格控制使用农村劳动力”,“严格控制农业人口转为非农业人口”。

1984年至1987年:允许农民流动。中央文件明确规定:“在各级政府统一管理下,允许农民进城开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务”。到1988年农民工已达2000多万人。这一时期,国家对农民进城务工经商基本态度是默认和稍有放开。主要原因在于:一是城市就业压力已经缓解;二是随着城镇经济的恢复和发展,人民生活水平的提高,产业结构由偏重重工业向轻工业、服务业转化,为农民进城就业提供了机会;三是农民此时收入增长缓慢;四是农村改革使农村劳动力大量过剩。

1988年至1991年:控制农民流动。当时由于经济过热,整个国民经济处于治理整顿态势,乡镇企业不增反减,农业效益下滑,农民负担过重,1989年春节后3000万至4000万农民涌入城市。为了保持社会稳定,国务院1990年4月发出通知,要求对农民进城务工实行有效控制、严格管理,并建立临时务工许可证和就业登记制度,防止大量农村劳动力盲目流入城市。这些措施的出台使1990年、1991年“民工潮”得到初步遏制,但仍然达到2500万至3000万人以上。

1992年至1998年:引导农民流动。以1992年邓小平南巡谈话和党的十四大为标志,中国开始建立社会主义市场经济体制,劳动力作为市场的主要要素,当然应在市场调节培植下自由流动。1993年党的十四届三中全会指出,“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动”。同时,公安、劳动等部门又放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定,使农民进城的人数剧

[收稿日期]2007-03-16

[基金项目]本文系作者所承担课题《国家调整农民工政策对黑龙江省的社会影响评估研究》的阶段性成果。

[作者简介]盛昕(1965-),女,吉林省吉林市人,副研究馆员,从事应用社会学研究。

增,到1998年已达到1亿人左右。

1999年至现在:放开并支持农民流动。党的十五大以来,特别是党的十六大之后,农村劳动力转移进入高速、健康、正确发展的轨道。由农民自发、无序地转移,变为在政府的组织、支持、指导下,积极有序地转移。从中央到地方,出台了许多政策,采取了许多有力措施,逐步改革、取消农民工进城的制度障碍,为农民进城务工和定居创造了一些有利条件[1]。

近年来,党中央国务院已经把农民工问题作为劳动政策的主要内容,农民工及相关问题已经进入政策的范畴,维护农民工权益的法律和政策陆续出台。有学者甚至认为中国已进入“社会政策”时代。

2003年1月,国务院发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发1号),提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则,规定了六方面的政策内容,包括:取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等;解决拖欠尅扣农民工工资问题,保障农民工权益;解决农民工子女义务教育问题;对农民工进行职业培训;改善农民工在城市的生活居住条件和工作环境;对农民工进城务工搞好跟踪服务。此后,国务院办公厅又发出了“国办发78号”、“国办发79号”文件,分别对农民工子女的义务教育问题及农民工技能培训问题做出专门规定。

2004年,中央“一号文件”首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”,把农民工正式列入产业工人队伍。是年11月10日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,听取了劳动和社会保障部关于进一步做好改善农民进城就业环境的工作汇报。会议要求,各级政府特别是城市政府要把改善农民工的就业环境作为重要职责,切实维护农民工的合法权益。

2005年初,国务院又发出进一步改善农民工进城务工就业环境的文件。与此同时,国务院领导同志就研究解决农民工问题作出重要批示,要求国务院研究室牵头,对农民工问题进行全面、系统、深入的调查研究。此后,有关部委先后到11个省(区、市)进行调研,实地考察农民工集中的企业和居住区、农民工培训场所、劳动力市场、社会保险经办机构等,召开各种类型的座谈会,历时10个多月。在深入调研、集思广益的基础上,于2006年4月形成了《中国农民工调研报告》。报告总结了近年来各地各部门加强农民工管理和服务的做法和经验,探讨了解决农民工问题的原则思路和政策建议。此外,国务院还在2006年4月成立了“农民工问题部际协调办公室”,负责统筹有关农民工问题的政策。

2006年伊始,国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,其中也提出要“保障务工农民的合法权益”。2006年3月27日,国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》。这是中央政府关于农民工的第一份全面系统的政策文件,它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措施。为此,《关于解决农民工问题的若干意见》提出了解决农民工问题的七大政策:(1)抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题;(2)依法规范农民工劳动管理;(3)搞好农民工就业服务和职业技能培训;(4)积极稳妥地解决农民工社会保障问题;(5)切实为农民工提供相关公共服务;(6)健全维护农民工权益的保障机制;(7)促进农村劳动力就地转移[2]。

二、社会政策对农民工群体社会保护的功能及其意义

社会政策是指以公正为理念依据,以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增进社会福利为主要目的,以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。

当代社会政策在农民工群体的社会保护中发挥着至关重要的作用。由于农民工群体在城市遭遇种种社会排斥,从而使他们处于整体的弱势地位,因此帮助农民工摆脱这种被排斥的境况就成为社会政策义不容辞的使命和任务:通过制定合理的就业政策,可以帮助农民工消除就业领域中的地域歧视、社会身份歧视以及同工不同酬的现象,努力实现就业机会均等和劳动回报均等,使他们共享社会发展的成果;通过再分配的手段,为农民工建立社会保险、社会救助、教育救助等福利政策,可以消除对农民工在社会权利上遭遇的制度性排斥;通过制定各种条例,使农民工群体享有基本的政治参与权,将成为全面提升农民工社会地位和生活水平的前提与基础。可见,社会政策的公正理念和反对社会排斥、促进社会融洽的诉求为农民工弱势群体提供了强有力的社会保护。

社会政策为农民工群体提供社会保护的意义主要有两点:一是有利于和谐社会的构建。农民工扮演着农民与工人的双重角色,正是这种尴尬的角色,使农民工问题成为解决中国“三农”问题的关键。农民工问题解决不好还将引发许多城市发展、社会犯罪和影响社会和谐的问题。因此,能否解决好农民工问题,既深刻影响着社会主义新农村建设的进程,也是促进全社会和谐、可持续发展的关键。二是促