预算绩效管理研究及其启示

式。从 国外实践看 ，在实施预算绩效管理之前 ，
二 、预 算绩效管理的概述
（ 预算绩效管理的涵义和特点 一）
果 ，是政府绩效管理的重要组成部分 。１４ 年 ， ９９
内外部对预算 的监督控制重点只是强调收支 的合
钱从 哪里来 ，往哪里去” ，其 目的主 预算 绩 效 是 指预 算资 金所 达 到 的产 出和 结 法性 ，即 “
就是预算决策过程在任何一个国家都必然会体现 决策结合 。
内部各种利益集 团之间的博弈 ，并且成为政府行
三是 由于绩效评价管理是一项复杂的综合性
使 国家权力和实现国家意志的重要途径 。绩效信 工作 ，不仅要收集大量的基础数据 ，还要做 大量 息 能够提供不 同的政策选择 ，但是单凭绩效信息 细致 、深入 的调查研究分析工作 ，涉及经济 、统 并不 能带来合理 的预算结果 ，除非政府 在主要政 计 、社会 以及文化等各个领域的专业知识 ，需要
坏 形象 ，使媒 体 与选 民相 信政 府 正在 以绩 效为 导 的”信息 ，隐瞒 “ 的”信息 。纵使绩效信息是
向 ，正在 以一种更有效率 的方式进行政府运作。
准确 、可靠的 ，客观上仍然存在诸如经济发展 战
在这种情 况下 ，绩效管理改革是一种公共关系工 略、国家宏观政策 等制约 因素 ，导致政府预算决 具 ，用 以帮助 民选官员再次当选 。第二种可能性 策偏离 绩效结果 ，使得绩效评价结果难 以与预算
２ 预算绩效管理 以预算信息公开为前提 。预 目管理 以及项 目结果 。Ｐ ＲＴ ． Ａ 通过客观评估 联邦 算绩效管理制度设计是 以政府 内部 的会计财务信 政府 部 门项 目具体 绩效 ，为部 门项 目的预算决策 。 息公开为前提 。按照 国内外 的实践 ，预算支 出绩 提供 客观依据 ②
效评 价是预算绩效管理的核心 ，预算支 出绩效评
价首先要 获取 充分 预算信息。
近 日，我 国财政部发布 了 关于推进预 算绩
效管理 的指导意见》 ，预算绩效管理主要包括 ：
① 参见戴璐 ．美 国绩效预 算管理及其启示［ ．财会月刊，２ ０ （） Ｊ 】 ０ ７１． ② 参见刘 秀灵 ．美 国绩效预算考察 报告 ［ ．内蒙古科 技与经济，２ ０ （ ） Ｊ 】 ０ ７１ ２
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吉 林 金 融 研 究 绩 效评 价 的定义 及意 义 ，绩 效评 价主 体 、对 象
（ 行政体制 、政治文化以及 经济体 制等 制 二）
以及程序 ，绩效 目标 的确 定 ，评价 指标 、标 准 度 因素制约预算绩效管理的改革 方法的建立 ，绩效评价 报告及评价结果应用等 。 当前 ，许多国家组织机构臃肿 ，效率低 下 ，
过 了 政府绩效与评价法 案》。近年来 ，在经济 门预算 项 目支 出绩 效评 价试 点工 作 的通知 》 、 合作与发展组 织 （ Ｅ Ｄ）成 员国推行 的新公共 Ｏ Ｃ 关于 推进 预算 绩 效管理 的指导 意见 》 、 中 试行 ）》和 管理理念影响下 ，各 国开始逐步 引入预算绩效管 央部 门财政支 出绩效评价工作规程 （ 理机制 ，完善预算管理 ，使得预算绩效管理在理 论和实践上都取得 了较大 的进展 。 预算 绩效 管理 工 作考 核办 法 （ 试行 ）） ）等文
件 ，并组织开展 了一些部 门和领域 的财政 资金项
收稿 日期 ：２ １— ３ ０ ０２ ０— ５ 作者简介 ：罗志勤 ，男 ，汉族 ，浙 江临安人 ，本科 ，中国人 民银行杭州 中心支行 ，会计 师。
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预 算 绩 效 管 理 研 究 及 其 启 示
目绩效评 价实践活动 ，在 评价机 构 、制度建设 以
合Leabharlann Baidu系统
垄断 了绝大部分公共产品和公共 服务 的供 给 ，导
三、预算绩效管理所面临的困境
致某些行业的效率低下 。此外 ，官僚作 风、官 员 选拔机制 的弊病 以及公共财政 民主化和法制化程
实施预算绩效管理改革在提高政府能力 ，引 度不高 ，使绩效预 算缺乏生 长的土壤 ，往往 出现 导财政 资金投向 ，合理配置资源 ，减少决策失误 领导单独决策 ，下级 只对上级负 责而不对公众 负 以及在构建政府 和谐关系 ，提升政府形象等方面 责等现象 。 都有积极 影响。然而 ，从各 国多年实践效果看 ，
实施预算绩效管理仍面 临许多 困境 。
（ ） 三 绩效评价 管理的专业性及技术人才的缺 失给预算绩效 管理带来 困难
一
（ ） 一 当前政府预算决策更 多的是基于政治考
是 由于政府 公共 活动繁多 ，很多项 目具有
虑而非绩效
临时性 ，因此没有 统一的标准来衡量 ，很难设定
有学者对２ ０－ ２ ０ 年美 国联邦政府项 目进 绩效 目标 。同时 ，由于政府部 门的活动 目标难 以 ０４ ０ ７ 行过调查研究 ，其结果显示 ：项 目绩效和总统预 明确 ，代表不同利 益集 团的评价主体可能从不 同 绩效”做 出大相径 算请 求之 间虽然有一定 的联系 ，但考虑政治因素 的视角 ，对 同一评价对象 的 “ 时 ，这样 的联 系被削弱 了。即在现实 中，政府预 庭的判断。 算决策更 多的还是基于政治考虑而非绩效 。这 种 二是 由于政府部 门某些支 出项 目的 “ 出” 产
要是要杜绝私 自挪用 、贪污 。而实施预算绩效管
胡佛 委员会在报告 中定义 了预算绩效 ： “ 阐述 理改革后 ，在强调合法性的基础上 ，还 强调对预 它 请 求拨款是为 了达到什么 目标 、为实现这些 目标 算 的产 出、效率和效果进行考核 ，聚焦于 目标 而 结果导 向型政府 ”。 而拟定的计划需要花多少钱 以及用哪些量化的数 非规则 ，建设 “ 据衡量 在实施每项计划的过程 中取得 的成绩和完 可见 ，预算绩效管理并非一般 的预算改革 ， 成 工作 的情 况” 。即预算绩效管理是一种 以成本 而是理念和制度创新 ，是建设 服务 型政府 的核心
手段 ，也应该是我 国预算 改革 的最终 目标 。本 文在对 预算绩 效管理 进行分析的基 础上 ，探讨 了在实 行 预算绩效管 理过程 中存在 的一些 问题 ，同时分析 了预算 绩效管理对 基层人 民银行财 务管理 的影 响，并结合基层人 民银行 实际 ，提 出推行预算绩效管理的对策建议 。
党执政期 间进行 了 “ 雷纳评估” ，按 绩效评价结 立政府绩效管理工作部 际联席会议 ，指导和推动 果 ，英 国教育 部将高校 的拨款标准 分为６ ，使 政府绩效管理工作 。此后 ，财政部在公共财政体 类 绩效评价延伸到预算管理 。１ ９ 年 ，美 国政府通 制框架 内 ，先后制定 了 关于进一步推进 中央部 ３ ９
３ 预算绩效管理 以促进预算分配公平合理为 ．
及评价指 标体系、方法 、工具研究 等方面取得 了 主要 目的 。预算绩效 管理主要解决 的问题 是 ，在
一
定成效 。
有 限的财力资源条件 下应该如何更为合理 、有 效
地 分配资金 ，其基本 出发点是根据部 门的业绩与
目前 ，各级人 民代表 大会对各级 财政 预算、
２ １ 年第 ３ ０２ 期
（ ６期） 总第３ ２
吉 林 金 融 研 究
Ｎ ．， ０２ ｏ３ ２１
Ｇｅ ｅ ａ ｎ ｒ ｌ Ｎｏ． ６ ３２
预 算 绩 效 管 理 研 究 及 其 启 示
罗志 勤
（ 中国人 民银行杭州 中心支行 浙江杭州 ３００） １００
摘
要 ：以结果为导 向的预算绩效管理是深化 部门预算 改革 的客观 需要和推进政 府体制改革的有效
政治上 的考虑主要有两种可能性 。第一种可能性 难 以界定 ，加之现行评价技术 的局 限性 ，使得获
是推崇使 用绩效预算 的政治家并不一定真的在预 取有关绩效信 息存在诸 多困难 。在信息不对称情 好 算程序 中使用绩效信息 。他们只是 以一种积极 的 况下 ，绩效与预算 挂钩很 可能导致部 门提供 “
关键词 ：预算绩效管理 ；基层人 民银行 ；财务管理 ；建议 中图分类号 ：Ｆ １ ． ８２３ 文献标 识码 ：Ａ 文章编号 ：１０ ０ ９—３ ０ （０ ２ ３ ０ ２ － ５ １９ ２ １ ）０ — ０ ４ ０
以结果为导 向的预算绩效管理 是深化 部门预
近年来 ，我 国逐渐重视预算绩效管理工作 ，
决算 的审查 ，各级 审计机 关和财政监督机 构对财 成效来分配预 算资源 ，业绩越好 的部 门，越容 易 政资金使用情 况的监督检查等 ，都 或多或少涉及 获得预 算。同时 ，由于绩效预算坚持按绩效标准 了评价资金绩效 的内容 。
来确定每 笔预算 ，从 而硬化 了预算约束。
４ 预 算 绩效 管理 革新 了预算 监督 和控 制方 ．
１预算绩效管理 既是理念 又是 制度体系 。作 对联邦政府预算进 行审查 和评估 ，并将评估结果 ．
为理念 ，预算绩效管理 以提高预算 资金效率 为出 以一定形式 向社 会公布 ，形成部 门之 间、项 目之 发点 ，强调预算支 出的责任和效率 ，关注预算资 间的相互 比较和竞 争 ，提 高政府工作效率和社会 金 的产 出和 结 果 ，由重投入 转 为 重产 出 、重成 公众对 政府 的满意度 。为了将预算与政府部 门的 果 ，由 “ 买单式 ”预算转为 “ 订单 式”预算 ；作 项 目绩效紧密地联 系起来 ，将绩效作为预算决策 ０４ 为制度体系 ，它贯穿预算编制 、分配 、执行和监 的依 据 ，２０ 年美 国政府正 式引入 了项 目评估体 督 等预算管理全过程 ，是统筹预算 工作 并使预算 系（ Ａ ） Ｐ ＲＴ 。在项 目评估过程 中，要对该项 目的 管理 发挥作用 的制度体系 。 四个 方面进行评估 ：目的和设计 、战略规划、项
一
理水平 的逐步提高 ，财政资金分配和使用效益问 题越来越受 到关注 。 党 的十六届三 中全会提 出 “ 建立预算绩效评
、
预算绩效 管理 的研究背景
预算绩效管理 由绩效评价发展 而来 ，绩效评 价体 系” ，党 的十七届二 中、五 中全会进一步提
推行政府绩效管理和行政 问责制度” 、 “ 完 价最早 由美 国胡佛委员会于 １４ 年提 出 ，但因当 出 “ ９９ 时缺 乏基本 条件 而未 实施 。 １ ７ 年 ，英 国保 守 善 政府绩效 评估制度 ”。２ １ 年３ ，国务 院成 ９９ ０ 月 １
算改革 的客观需要和推进 政府体制改革 的有效手 力 图通 过 深化 预算 制度 改革 ，加 强预 算 绩效 管 段 ，也应该是我 国预算改革的最终 目标 。本 文在 理 ，提高预算资金 的使用效益 。我国先后开展 了 对预算绩效管理进行分析的基础上 ，探讨在 实行 预算 收支分类 改革 、国库集 中收付制度改革 、政 绩效 预算 管理 过程 中存在 的一些 问题 ，同时分 府 采购制度改革 、部 门预算改革 以及财政支出绩 析 了预算绩效管理对基层人 民银行财务 管理 的影 效评价试 点等适应 国情 的渐进式财政管理体制改 响 ，并结合基层人 民银行实 际，提 出推 行预算绩 革 。随着预算管理制度改革的不断深入和财政 管 效管理 的对策建议 。
可见 ，我国的预算绩效 管理是一个 由绩效 目标管 部 门更多追求行政效率 ，伴 随着复杂 的利益 ，有 理 、绩 效运 行跟 踪监 控管 理 、绩效 评价 实施 管 些部 门为迎奉上级的政策 目标 ，忽视资金使用 效 理 、绩效评价结果反馈 和应用管理共 同组成 的综 率 ，造成资金浪费 。同时 ，政府 职能大包大揽 ，
效益原 则为评判 标准、 以政府 职能和施政计划为 制 度 之 一 。
中心 的预算管理 方法 。
（ ） － 预算绩效 管理的主要内容
美 国政 府 预算 绩效 管理 主 要分 项 目绩 效评
估 、部 门绩效评估和跨部 门绩效评估三个层次 ，
纵 观 国 内外 关 于预 算 绩效 管理 的研究 和 实 践 ，主 要呈现 以下几 个特点 ：