治安管理视角下的社会管理创新中的公民参与问题研究

具 体 规 定 公 民参 与 的 方 式 、程 序 和 权 利 救 济 途 径 。究竟 哪些 人可 以参 与？是公 民 申请参 与 ，还 是公 安机 关邀 请参 与？ 公 民参 与 的程序 如何 ？参
与 的效力 如何 ？参 与被 拒绝后 如何 救济 ？这些 在
现有 的法 律规 范 中均找 不到答 案 。
创新 ，就 要 求 行 政 机 关 转 变 “ 摇 篮 到 坟 墓 ” 从
政 作为 一种 新 型的行 政运 作机 制开 始显 现其 积极
地 效应 。和谐社会 需 要公 民积 极参 与政 府 的行政
收 稿 日期 ：２ １ — ３ ０ ０２ ０ —７
包 办一切 的模 式 ，将社 会管 理 的主体 由政府 一家
由
（ ） 制度 建设 的滞 后 一
近些 年来 ，随着 行政 法理 念 的不断更 新 和完 善 ，在制 度保 障层 面上 ，我 国已有 相关 的法律 对 行政 相对 人 公 民参 与作 出 了相应 的规 定 。不 过 ，
当我 们重 新检 视一 下我 国整体 的行 政法 律 、法规 系统 ，这种 相关 的 规 定 只 能 算 是 “ 只言 片语 ” 。 在 现代 国家 ，这 种 “ 言 片 语 ” 的 规 定 是 显 得 只 微 不足 道 。５因为 在 相关 的法 律 规 范 当 中 ，没有 ｌ
理 中来 。
一
行 政 民主 强 调 行 政 过 程 中 的 平 等 相 处 和选 择 自 动 ，要 求为 行政 相对 人参 与行 政管理 、 自主管 理
提 供更 多选 择机 会 。４我 国 的行政 法 规 中体 现 了 ｌ 行 政 民主 的内容 ，要 求行政 机关 与行 政相 对人相 互 沟通 。如行 政 管理 中 的座 谈会 、行 政处 罚 中听 证会 以及 听 取 当事 人 的陈述 和 申辩等 制度 。然 而 在 以往 的工作 实践 中 ，对行 政 民主却 没有 足够 的
２１ ０ ２年第 ３期 Ｎ ． ０ ２ Ｏ ３２ １
云南 警 官 学 院学 报 Ｊｕｎ ｏ ｕ ｎｎ Ｐ ｌ ｅＯｆ ｅ ｃｄ ｍ ｏｒ￣ ｆＹ ｎ ａ ｏｉ ｆｃｒＡ ａｅ ｙ ｃ ｉ
总第 ９ ２期 Ｓｍ ２ ｕ ９
治安 管理 视 角 下的社 会 管理 创 新 中的公 民参 与 问题 研 究
而是 积极 地影 响 和创 造 权 利 ，即参 政权 。６我 国 Ｉ 《 宪法》 第 二 条 中规定 ：中华 人 民共 和 国 的一 切 权 利属 于人 民 ，人 民依 照法律 规定 ，通 过各 种途
径 和形 式 ，管 理 国家 事 务 ，管 理 经 济 和 文 化 事
（ ）公 安机 关 的漠视 和公 民参 与的消极 二
切合 作 。在推 进社会 管 理创新 的过 程 中 ，公安 机
理 的途径 则是 少之 又少 。现有 的体制 并没 有给普
通 公众 提供参 与治 安管理 的机 会 。即使普 通公 民
关应 当积 极 地创 新 体 制 、创 新 机制 和创 新 举措 ，
充 分地 吸 引行 政 相 对 人 参 与 到 治 安 管 理 的实 践 中 ，实 现公 安机关 和行 政相对 人 的相互 理解 和相 互 促进 ，提 升社会 管 理 的实效 。
了保 障公 民 的安 居乐 业和 这个 目的 ，就 要允许
公 民参 与 到治 安管 理之 中 ，只有让 社会公 众 广泛
民参与就 可 以将社 会生 活的实 际变 化反馈 到 法律
地参 与进 来 ，才可 能对 治安管 理行 为有 一个 正确
高继超 ，刘 丹
（ 海 民族 大学 ，西 宁 ・ 海 青 青 ８００ ） １０７
内容摘要 ：公安机关在推进社会管理创新 的过程 中，应 当转变社 会治理模 式、加强行政 相对人 对社会 管理 的参与。 在治安管理领域 ，公 民参与的制度匮乏、程序缺失 、积极性不 高等原 因导致 公民参与整体水平 较低 ，影 响了治安管 理的 效果 。通过邀请公民参与规范性文件的制定、建立 案件公 开制 度等一 系列方 式 ，全力保障行政 相对人对治 安管理 的参 与 和知晓 ，从而促进其对公安机关的理解和支持 ，达到维 护社会秩序稳定 的目的。 关键词 ：社会管理 ；创新 ；公民参与 ；治安管理
作者简介 ：高继超 （９ ４ ，男 ，陕西咸 阳人 ，青海 民族大学法学 院研究生 ，研究方 向：行政法学。 １８ 一） 刘 丹 （９ ７ ，男 ，湖南 娄底人 ，青海 民族大学法学 院研究生 ，研究方 向：行政法学。 １８ 一）
－－－－— —
４ ．— ７ － － —
高 继 超 ，刘
丹 ：治 安 管 理视 角 下 的社 会 管 理 创 新 中 的 公 民参 与 问题 研 究
中 图分 类 号 ：Ｄ ３ ６１ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１７ －６ ５ （ ０ ２ ３ ４ — ５ ６ ２－ Ｏ７ ２ １ ）０ — ７ ０ －
社会 管 理创新 是 一种 高度 自主性 的创造性 活
过程 ，了解 行 政 的 程 序 ，减 少 与 政 府 对 立 的 状
责 任 的权 利 ，对正 在实施 的违 法行 为 ，任 何公 民
都 可 以制止并 扭送 至公安 机关 ，这 些权利 是法 律 赋予公 民参 与社会 治安管 理 的权利 ，也 是公 民改
使 。传统 的治 安管 理经 验认 为 ，公 民对 治安 管理
工 作 的深人 了解 ，会不 利 于工作 的有效 开展 ，甚
宪 政主义 认 为 ，公 民 自由包含 了消 极 自由和
积 极 自由 ，消极 自由为 个人提 供 了抵御 专横政 府
的手段 ，即不受 政府 干涉 的权利 ；而 积极 自由则 是积极 的权 利 ，即参 与 的权 利 ，强调 的是公 民权 利 中政治 、法律 参与权 利 的扩大 。公 民实 际上既 不是 被动 地接 受 权 利 ，也 不是 消极 地 享 受权 利 ，
二 、治 安管理 中公 民参 与 的现 状
想参与进来 ，也是心有余而力不足。此外 ，有些 公 民认 为 与 自己 利 益 无 关 的事 情 ，可 以 不 予 参 与 ，或 者基 于对公 安机 关 的畏 惧 ，或者认 为 和公
安 机 关常打 交道 不是一 件光 彩 的事 情 ，普遍 不愿
意参 与到治 安管 理实 践 中来 。 三 、公 民参 与治 安管理 的必 要性 （ ）维护 社会 治安 秩序 是 公 民 的权 利 和 自 一
公 安机 关在 社会 管理 的实践 中 ，由于 受到传
统 行政 强权 观念 的影 响 ，行 政 民 主 的意 识淡 薄 ， 导致他 们潜 意识 中排 斥行 政相对 人参 与 到社会 管 理 当 中来 ，消极对 待公 民 的积 极参 与请求 ，甚 至 故 意设 置一些 障碍 ，阻拦 行政 相对 人参 与权 的行
态 、减少 社 会 矛 盾 ，从 而 达 到 社 会 的 和 谐 状 态 。 公 安机 关在 社 会 管 理 的 过程 中 ，面对 日益
复杂 的治安 形 势 ，仅 凭公 安机 关 自身之 力 ，恐 难 应 对 。充 分 吸 纳 社 会 公 众 对 治 安 管 理 的 广 泛 参 与 ，可 以更 好发 挥人 民群 众 的优势 ，通 过其 日常
造维护 社会 治安 义务 的具体 体现 。 （ ）公 民参 与能 提高治 安管 理 的实效 二 法律 作为一 种 调 整 和指 引 人 们 行 为 的规 范 ，
具有 确定 性和 可期待 性 。但法律 同时又具 有滞 后
性 ，不能 及时应 对社 会形 势发 生 的新 变化 ，而公
至 会 阻碍治 安管 理工作 的实施 。但 是 治安管 理作 为一项 特殊 的社 会管 理活 动 ，其 最终 的 目的是 为
理创 新 的过程 中 ，应 当更加 注重 合作 形式 的管 理 模式 ，要 改 变社会 管理 的方 式 和方法 。传 统简 单
化 的管理 方式 ，或 者仅 仅通 过政 府 自身管 理一 切 社会 事务 的方 式 已不 能 适应 时代 和 形 势 需 要 了 ，
生 活 的经验 积 累 ，可 以对 治安 管理 工作 提 出建 设 性 的 意见 和建议 ，有 效提 升社 会管 理 的效 率 。而
动 ，依赖 于 不 同思想 、意见 和 利益诉 求 的相互 交
流 和撞击 ，依赖 于开 放性 、 自由交 流 、容忍不 同 观 点 的环境 ，更依 赖 于全方 位 的参 与管 理 、决 策 或 者提 出合 理化 建议 。 公 安 机关 作 为享 有 治 安 管 理权 和刑 事侦查 权 的 国家 机关 ，在 推进 社会 管
１ ．公安 机关 对公 民参 与 的漠 视
务 ，管 理社会 事 务 。维 护社会 治 安秩 序正 是管理 社 会一 项重 大事 务 ，是 直接 关系 到治 理 国家 、安
定社会 的一 件 大 事 ，人 民群 众 作 为 国家 的 主人 ， 理应 积 极 参 加 ，充 分 行 使 法 律 赋 予 自 己 的 权 利 。 公 民享 有正 当 防卫 、紧 急 避 险而 不 负 刑 事
扩 充 为多元 化 的主体 ，必 须让普 通公 民通 过各 种
途 径 和方式 参 与进 来 。公 安 机关 也 要 通 过说 理 、
机关 行政处 罚 的相对 人对 其违法 事实 的 陈述 、申 辩 、听证 和复议 等 ，而普 通社会 公众 参与 治安 管
教育 、宣 传等 民主 的方法 ，加 强 与人 民群众 的密
社 会管 理也 是一 项调 整改 善 的政府 职能 ，履行 这
一
职 能的过 程需 要 顺 应 行 政 民主这 一 世 界 潮 流 。 由 ，呼唤行 政 机 关 与 行 政 相 对 人 之 间 的 良性 互
为此 ，实 行参 与合 作式 的社 会管 理与 治理 方式 是
必 然 要 求 。 因 此 公 安 机 关 推 进 社 会 管 理 的 创 新 ，首 当其 冲的是 要将 行政 相对 人纳 入 到治安 管
目前 ，公 民参 与治 安管 理主要 体 现在被 公安
一
４ 一 ８
高继超 ，刘
丹 ：治安管理视角下的社会管理创新 中的公 民参与 问题研究
支撑基 础 ，以使 其 获 得 明 确 、坚 定 的公 民支 持 ， 从 而使 法 律充 分发 挥其 调整 社会关 系 的效 力 ，成
为指 引人 们行 为 的真正 规则 。如果 没 有公 民的支 持参 与执 法 的过程 ，法 律也 许就会 在 很大 程度 上 不能 成为 社会 生活 的组成 部 分 ，而仅 仅是 写在 官 方文件 上 的词 句 。从 这个 意 义而 言 ，公 民参 与 执
解 管理 过程 ，可 以感 受到不 同的处理 结 果 ，并 且
其 合理 化 的意见 和建 议还有 可 能被采 纳 。
四 、公 民参与 治安 管理 的制 度构 建 作 为公 安机关 管 理对象 的普 通公 民 ，在接受 管 理 的同 时参 与 治 安 管 理 是 其 基 本 的权 利 和 自 由 ，但是 现 有 的法 律 制度 中并没 有较 多地 提供 给 公 民参 与 的机会 。笔 者认 为公安 机关 应 当从 以下
、
社会 管理 创新 与公 民参 与
随着 我 国社 会 主义 市场 经济体 制 的确立 和 经
济 、政 治 体制 改革 的推进 ，政 府行 政 活动 的重 心 正 日益 转 向为社 会公 众创 造 和谐 的环境 和提 供 良
好 的服 务 上来 。与 这一转 变 相适应 的是 ，参 与行
重 视 ，认 为社 会治 安 管理 自上 而下是公 安 机关一 家 的事 ，忽视 了公 民参 与 。因此 社会 管理方 式 的
当中。通 过公 民的参与 ，使 其亲身体验 法律制
定 、实施 、执行 的全过程 ，切实感 受 到法律 严格 的效力 ，这将 会影 响 到他个 人及其 生 活圈 中所有 人 的行 为 。公 民参 与执 法 ，增强执 法 机构 的权力
的认 知 ，在认 知 的基础 上才 会理解 和肯 定 。
２ 公 民参 与 的消极 ．