建设国家中心城市的意义和布局思考

建设国家中心城市的意义和布局思考(上)
2012-07-20
提要：建设国家中心城市对于我国宏观区域的健康可持续发展，推进国际化、工业化、城镇化和信息化发展具有重要意义。

国家中心城市是全国城镇体系的“顶级”城市，体现出中心性、国际性两大特征。

在新时期，为了进一步参与全球化分工，推进区域相对均衡和安全发展，需要从国际化门户、创新中心、市场中心、网络中心等四个方面来综合统筹国家中心城市的布局。

为此提出北京、上海、天津、广州、重庆、武汉、西安、沈阳等为国家中心城市。

关键词：国家中心城市，全国城镇体系，中心性，国际性
1 国家中心城市概念的缘起
2007年建设部上报国务院的《全国城镇体系规划(2006-2020年)》首次提出“国家中心城市”的概念。

该规划提出到2020年我国城镇化水平56%-58%，城镇人口达到8.1-8.4亿人；规划提出了“多元、多极、网络化”的全国城镇空间结构，其中“多极”指不同类型、不同层次的城镇群和中心城市，由国家中心城市、区域中心城市、地区中心城市、县域中心城市(镇)构成的中心城市体系正是“多极”的直接载体。

从概念的内涵来说，国家中心城市是全国城镇体系中的核心城市，是我国金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽，也是发展外向
型经济和推动国际文化交流的对外门户，已经成为或将要成为亚洲乃至世界的金融、贸易、管理、文化中心城市。

按该规划定义，国家中心城市体现出其在全国层次的中心性和一定范围的国际性两大基本特征，分别在国际经济贸易与交流合作、全国性市场建设，城镇化发展，交通与信息网络中心组织，文化事业发展和全国体制改革等六个方面发挥重要职能作用。

2007年的《全国城镇体系规划(2006-2020年)》(上报稿)提出北京、上海、天津、广州四个城市为国家中心城市，这些城市对应我国社会经济最发达的京津冀、长三角、珠三角三个城镇密集地区，是我国参与全球竞争的核心空间地域，是国际交往的门户；同时，对所在区域(跨省地区)具有广泛的辐射影响力。

而在2010年出版的《全国城镇体系规划(2006-2020年)》一书中，根据加快中西部地区发展的实际需求，将重庆纳入国家中心城市，作为内陆地区的国际化门户和新兴市场中心，在推动西部地区工业化，促进城镇化平稳健康发展方面发挥更加重要的作用。

2 概念的认识深化和相关城市的积极实践
2.1 学术理论研究进展
城市中心性最早出现于德国经济地理学家克里斯塔勒的《德国南部的中心地》一书中，其论述了源于市场、交通、行政文化等服务中心的城市中心等级体系。

国内学者引入了克氏理论，并结合中国实际情况进行了实证分析。

顾朝林采用城市实力综合评价方法和城市经济区划来构筑中国城市体系(顾朝林，1991)；其后进一步研究了网络节
点性、新国际劳动分工、创新传播和世界政治体系等因素对城市体系发展演变的影响。

周一星等人运用了中心性指数分析了全国223个地级以上城市的中心性(周一星、张莉，2001)，其后根据城市职能构成、空间相互作用和对外开放中心性等指标体系再对全国主要城市进行
了中心性排序，提出北京、上海、香港的全国与国际中心地位，并论述了广州、天津、沈阳、武汉、南京、西安、重庆的大区域中心意义。

在最近一些年的相关学术交流和城市规划实践中，对于国家中心城市的内涵界定和研究方法有了新的进展。

杨汝万重点就亚太地区城市全球化进行分析，提出了在经济合作区层面的成长三角概念，为我国重要城市的国际化职能发展找到新的突破口(杨汝万，2004)。

王缉宪拓展了全球化背景下的城市中心性新内涵，指出门户设施和跨国性交通枢纽(如空港、海港)对于持续提升城市中心职能的重要意义(王缉宪，2009)。

赵群毅探讨了全球化下城市的节点性概念，提出城市中心性指标应包括全球化背景下的网络中心性和传统的等级中心性(赵群毅，2009)。

李晓江根据近年来我国宏观区域发展变化态势，提出了“钻石结构”的构想，并提出推进东中西的协调发展将分别由京津冀、长三角、珠三角、成渝以及长江中游地区的核心城市所承担(李晓江，2010)。

王一鸣根据中心城市的影响力分析，指出国家中心城市应具有国家影响力和国际竞争力，是国家组织经济社会活动和配置资源的中枢，如GDP占国家GDP的份额应在2%以上，是主要的跨国公司总部所在地；同时也是国家主要经济区域和城镇群的核心城市(王一鸣，2011)①。

2.2 城市的相关实践
近年来，建设国家中心城市不仅仅是城市的一个目标和口号，而成为了一批有实力的城市政府提高城市在全国层面中心地位的具体
行动。

北京、上海、广州等已经具备全国影响力的核心城市，为谋求全球城市体系的更高位置，在积极拓展国际性职能。

如2010年北京市提出了建设“世界城市”的战略部署，并由市委、市政府组织开展了关于世界城市功能构成、设施建设标准、区域协调发展等一系列研究。

目前，北京在积极创建世界影响力的中关村国家自主创新示范区、CBD和金融街扩区、建设国家文化中心②。

广州市在新一轮城市总体规划编制中明确提出了建设国家中心
城市的目标与行动要点，规划立足于泛珠三角和东南亚内外两个市场，在既有的国家南方经济、政治、交通、科教中心基础上，联合香港、深圳谋求国际空间的金融贸易中心文化名城建设。

2009年1月在国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》中，广州被确立为国家中心城市。

重庆市借力西部大开发战略和国务院批准设立国家级城乡统筹
发展示范区的新要求，依托两江新区谋求国家级的交通、金融、创新服务中心建设。

2010年由重庆市规划局组织了“西部开发与国家中心城市规划发展国际论坛”，并于2011年启动了《重庆国家中心城市重大行动计划》研究工作，具体部署区域服务职能、重大基础设施、中央公园等的规划建设工作。

沈阳市作为东北地区的经济中心、综合交通枢纽城市，近年来在东北亚地区的国际交流合作，新型工业化基地建设和老工业基地振兴上谋求新的突破。

201 1年沈阳市在新一轮城市总体规划中增加了沈阳建设国家中心城市的专题研究，从沈阳立足于东北亚，服务于东北地区的目标出发，分析论证沈阳建设国家中心城市的条件和差距，并提出了联合周边7座地级市协同推进国家中心城市职能布局的举措。

3 区域中心城市的历史与理论认识
3.1 历史视野下的中心城市
中国是一个拥有5000多年悠久文明的古国，自秦始皇统一中国后，皇权集权下大国均高度重视首都地区、重要经济文化中心、重要军事中心的布局；而在国家分裂时期，原有的经济文化中心、重要军事中心也相继成为国家首都。

因此，历史长河中我国的国家重要城市始终表现为多个城市此消彼长的历程。

通过经济、政治文化、军事交通和人口等方面指标的综合分析，我国古代中央王朝统一时期具有跨区域影响力的城市保持在8-12个左右，分裂时期也保持在5-10个左右。

如中华民国于1927-1947年间先后设立了12个院辖市(直辖市)③，分别为南京、上海、北平(北京)、青岛、天津、重庆、大连、哈尔滨、汉口(武汉)、广州、西安、沈阳，这些城市在新中国建设初期发挥了重要作用。

3.2 传统的经济区理论与实践
我国建国前30年传承苏联的地域生产综合体理论来布局产业和城镇。

传统的经济区理论认为我国不同地区应按照劳动地域分工和资源比较优势发展各具特色的产业，这些地域经济单元需要由中心城市来组织生产和交通。

同时，不同地域经济单元也需要有交通枢纽城市来相互连接，最后形成跨省市的综合经济区。

全国层面的综合经济区需要具有一定规模人口，拥有强大工商业、交通和相关服务的中心城市来组织和协调。

由此，这些城市成为了计划经济体制时代我国的重要中心城市，如北京、上海、沈阳等城市在计划经济时期的工业、商业与交通运输指标比重占据全国较高水平。

在“一五”时期和三线建设时期，我国的产业、交通设施投资偏向东北和中西部地区，全国范围内的社会经济发展水平相差不大，形成相对均衡的发展局面。

各个地区逐步形成自给自足、独立完整的经济结构和体系(赵凌云，2001)。

因此，这个时期各经济区核心城市的经济辐射影响力尚不能覆盖全国，如上海的辐射影响范围仅到安徽省，尚不能覆盖长江中上游地区。

在广大中西部地区的经济区大多是以省会城市及其第二位工业城市为核心的省域经济区④。

因此，计划经济时期城市的交通枢纽地位和工业经济地位成为其代表在全国层面地位的核心指标，因此这个时期北京、上海、沈阳、天津、广州、武汉、成都、兰州、西安、南京等城市属于全国层次的重要城市。

而太原、包头、鞍山、攀枝花等城市也具有相当突出的区域性生产组织中心意义。

计划经济时代我国的重要城市布局能够从克氏的交通中心体系、政治中心体系理论中得到较好的支撑。

3.3 新经济地理理论中的区域中心城市
改革开放以来，我国的宏观经济格局发生了根本变化，沿海开放成为区域与城市发展的强劲动力。

以沿海外向型经济和人口大规模向沿海转移为特征的工业化、城镇化模式一直持续到今天。

国家出口导向战略下呈现新贸易发展要求，中国廉价的劳动力与外来资本在沿海结合，呈现出低运输成本、低劳动力成本、低关税的发展优势。

更为关键的是国家实施不均衡的开放战略从制度上进一步强化了沿海聚集能量，最终形成了新经济地理学所产生的专业化生产和贸易报酬递增格局。

这种报酬递增进一步加强了人口和产业的跨区域聚集能力，使得我国的长三角、珠三角和京津冀地区成为我国社会经济发展最核心的区域，这3个地区的经济总量占全国的比重持续上升。

如2009年这3大地区以占全国3.4%的国土面积，承载了全国13.5%的人口，占据了全国经济总量的38%，其中经济总量占全国比重比2000年上升了3个百分点。

这个时期的全国中心城市辐射影响力已经覆盖大部分中国地区(图1)，中心地位也从计划经济时代的工业经济中心与交通枢纽走向了全国性的高端生产服务职能、国际门户职能和高端消费服务职能。

随着跨区域经济要素和人口流动性的增强，原有的经济区板块模式逐步被打破。

城市之间的网络效应逐步显现，主要表现为对外联系节点性、客运交通网络中心、物流网络中心、高端生产服务网络中心等方面。

从这些指标分析来看，目前北京、上海、广州具备了一定全
球性节点效应的国家门户特性和全国性网络中心性，成为国家中心城市。

天津凭借产业经济实力在全国的经济中心地位不断提升，2010
年工业增加值占全国比重为2.76%，全社会固定资产投资占全国比重为2.3%；同时，也成为北方地区重要的对外门户，迈入了国家中心城市行列。

图1 北京与上海的全国影响力分析(对地级行政单元)⑤
Fig. 1 Beijing's national influence and Shanghai's national
influence
2008年的国际金融危机，迫使我国加强了内需市场的培育，同时各类开放政策也逐步向内陆地区倾斜。

中西部地区的中心城市发展呈现出新的特征：一是一些内陆经济实力较强的城市通过交通枢纽、空港建设极大地提升了其在全国的枢纽地位和全球中的开放地位；二是内陆边境省区的中心城市在面向国际交流合作、区域商贸物流、旅游服务方面有了较大提升。

这种局面下，我国的区域经济发展逐步由
非均衡走向新一轮的相对均衡，新经济地理理论限定的距离、密度、壁垒等因素正在扭转，特别是中西部地区的对外开放和区域联系能力得到明显加强后，在广大的中西部地区或东北地区将陆续产生新的国家中心城市。

有学者认为我国未来将形成珠江经济带、长江经济带、陇海-兰新经济带、京津-呼包银经济带(李善同等，2006)，这些纵贯中国区域的经济带须由国家层面的中心城市来带动。

李京文认为我国内陆地区的武汉、成都、西安、沈阳等城市及其所在的城镇群地区有能力成为新一轮新型工业化的中心(李京文，2007)。

4 新时期建设国家中心城市的意义与布局思考
4.1 建设国家中心城市的意义
未来国家中心城市的布局是影响到我国社会经济发展和国土空间开发的重要因素，同时也是我国进一步深化对外开放和扩大内需消费下的发展结果。

新时期建设国家中心城市具有以下两大突出意义：一是有利于我国在更大区域范围内扩大对外开放合作，引领国际交流合作向纵深推进。

随着我国经济总量在全球排名持续上升，目前已经成为继美国之后的第二大经济体国家，我国与世界各国的经贸往来、社会文化与科技教育等交往活动日趋频繁，这都给国家中心城市的国际化职能发展带来新机遇和新挑战，也使得我国的重要城市与其它全球城市产生更加紧密的协作关系。

如北京、天津、上海、广州等城市将带领三个沿海城镇群地区谋求全球城市体系的“顶端”目标，
成为带动我国经济、科技、文化与世界其它国家密切联系的国家中心城市。

二是有利于我国的工业化与城镇化的协调可持续发展，进一步缩小区域差距。

2010年我国的人均GDP接近4400美元，进入了中等收入发展新阶段。

为了避免“中等收入陷阱”，我国宏观社会经济发展必须实现由“生存型社会向发展型社会、经济增长由数量型增长向质量型增长”的双重转变。

这个时期的产业结构优化升级、内需消费增长、科技与文化创新能力、城乡二元关系的改善是国家的重要发展任务。

而这些发展重任需要人口规模大、经济实力强、创新能力高的国家中心城市来承担，尤其是中西部地区和东北地区更需要有此担当的城市⑥。

4.2 国家中心城市的认识需要系统思考
基于新时期建设国家中心城市的意义，国家中心城市的内涵在中心性和国际化两大特征基础上应有更多的拓展。

中心性将体现在市场中心和网络中心两方面，尤其是交通网络中心；国际性体现在国际门户、创新中心等方面。

未来我国社会经济发展对全国城镇体系的影响主要表现为以下3个突出方面。

①全球化深度推进将出现新的国际门户、创新中心；②国家实施相对均衡的城镇化发展战略有利于培育新的市场中心；③区域交通、能源设施在全国层面健全将促使新的网络中心出现。

因此，
未来我国新的国家中心城市将在新国际门户、创新中心、新市场中心、新网络中心的叠加下产生，而既有的国家中心城市也将在这些职能叠加基础上向全球城市体系的上层位置移动。

更由于信息、科技的发展，生态环境条件与体制创新的区域巨大差异性，这些因素对区域发展格局的影响更加突出(陆大道，2003)，对于城市中心性和国际性的影响也需要深入思考。

4.2.1 全球化发展趋势——新的国际门户和创新中心
当前，全球城市的多元职能朝着文化、创新、新消费、商贸流通领域方向拓展。

通过GaWC全球城市体系的分析表明，除了纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市外，一批人口规模不大但以上专业化职能突出，战略性经济要素掌控力强的城市位居世界城市体系的前列。

随着我国参与全球化进程继续加深，也将出现一批新的专业化强的国际门户。

主要表现为以下3类：
一是长三角、珠三角和京津冀3个城镇密集地区的核心城市将逐步向全球城市体系的“顶端”移动，在文化、科技、创新服务、高端消费等国际性职能方面有更大突破。

二是面向不同国际次区域的边境省区中心城市的国际化门户职
能与边界中心枢纽地位将进一步强化。

如哈尔滨面向东北亚地区、南宁面向东盟地区、昆明面向湄公河次区域、乌鲁木齐面向中亚和南亚
等地区的国际合作交流、商贸博览、国际物流、出口加工等职能将显著提升。

三是中国沿海地区的空港、海港地区和商贸物流节点城市，以及内陆的空港国际门户城市将产生国际性的专业化职能，如浙江的义乌、重庆的江北空港地区等，它们将聚集更多的战略性经济要素、创新服务功能，推动相应城市的国际性职能的提升。

4.2.2 国家城镇化发展趋势一新的市场中心
我国人口大国的基本国情决定了健康有序推进城镇化，合理引导农村人口就地就近转移是保障我国社会经济可持续发展的重要因素。

2011年我国的城镇化水平为51.27%，城镇化已经进入了快速发展的中期阶段，人口规模50万人以上的大城市成为人口的主要流入地。

随着城市综合服务职能的进一步健全，就业渠道的进一步拓展，未来一段时期内我国的城镇化速度仍将保持较高水平，年均增长约
0.8-1.0个百分点。

由此推测2011-2030年间尚需转移2.1-2.3亿农村人口进城定居，平均每年转移1050-1200万人左右⑦。

城镇化快速增长的地区意味着新市场的确立，反过来促进国家层面的资金和物资的聚集。

目前，我国东部沿海地区的城镇化水平较高，人口大规模持续向沿海地区转移，这种局面与我国人口密度的胡焕庸线分布格局有较大差距，长期的人口跨区域大规模流动不利于国家的稳定。

随着国家经济发展方式的转变，城镇化发展的动力呈现出多元
化趋势，未来将从工业经济驱动转向工业、服务业、创意产业等多元驱动，这将促使在全国层面上将产生新的城镇化空间，特别是中西部地区。

可以预见未来在人口密集的长江中游地区、黄河中下游地区、成渝地区将成为我国的新兴市场地区，这些区域将成为新的城镇人口快速聚集中心。

更由于我国大中城市在资源配置上的优势，如有2/3的农村转移劳动力进入地级以上大中城市(王一鸣，2006)，这些城镇密集地区将加快形成若干人口规模大、经济实力强的大都市地区，成为新的市场中心。

4.2.3 区域交通发展新动态——新的网络中心
区域交通条件对于全国城镇体系布局的影响至关重要。

自2000年以来我国开始了大规模的高速公路网建设，2004年左右开始了海港与内河港的建设高潮，2008年金融危机后我国的铁路、高速铁路和机场建设步伐明显加快。

预计到2020年前后，我国将基本建成覆盖20万人口以上城市的高速公路网、铁路网和覆盖50万人规模的航空网络及100万人规模城市的高速铁路网。

这些交通网络的枢纽地区的经济聚集能力将空前提升。

主要表现为两方面：
一是各种交通设施网络将在全国层面上形成布局相对均衡的客
货运的集散中心，根据《全国城镇体系规划(2006-2020年)》我国将建成北京-天津、上海、广州-深圳、沈阳、重庆-成都、武汉、西安、郑州、兰州等9个一级综合交通枢纽。

二是这些枢纽城市的直接影响范围将随着高速铁路、机场航线有更大的拓展。

通过日本新干线建设对高速公路和航空出行的影响分析表明，250km左右是高速公路和高铁交通方式出行率的等分距离；800-900km是高铁与航空出行的等分距离⑧(高津利次，2007)。

根据2h商务圈，核心城市的城市经济区范围将随着高铁、城际轨道扩展到500-600km范围；而旅游服务将随着支线机场建设拓展到
600-1000km范围。

4.3 国家中心城市的布局需要系统把握
4.3.1 对重庆崛起，武汉、沈阳建设国家中心城市意义的再认识
我国继续推进区域经济协调可持续发展战略，东中西和东北“四大宏观经板块”的发展逐步走向相对均衡。

目前，中西部地区的经济发展速度明显高于东部地区，东北地区的工业化、城镇化也驶入了新一轮的快车道。

因此，中西部地区和东北地区的可持续发展必须依靠新的市场中心、新的网络中心来支撑；同时，这些区域也有可能在全球化中间获得更开放条件，如成为新的国际门户或创新中心。

这里，重庆、武汉、沈阳等城市将率先表现出这些中心性和国际性的叠加效应。

重庆的崛起获益于国家行政资源倾斜和各种资源、设施的持续投入。

目前，重庆已经成为西部经济增长的“发动机”，自1997年重
庆直辖以来，重庆在三峡库区建设和实施西部大开发战略中逐步崭露头角，在全国的市场中心、交通网络中心地位得到明显提升；同时，国际门户地位也突飞猛进。

过去10年里，重庆的GDP、工业增加值、固定资产投资占全国的比重均大幅提升，如工业增加值占全国比重由2000年的1.33%快速提升到2010年的2.31%。

与此同时重庆的对外开放度有了空前的提升，实际利用外资从2000年占全国的0.85%比重迅速提升到2010年的6%(表1)，大大领先于内陆其它中心城市，并列居全国第六、西部第二位⑨。

在国家及重大职能建设方面，重庆在教育、文化事业、重大科研和工程试验项目等方面有了长足发展，为增强西部地区内生动力奠定了坚实基础。

预计在2020年以前将逐步与既有的四大国家中心城市相并肩形成“五朵金花”，共同构成国家中心城市布局的“菱形”结构。

武汉重振其“九省通衢、中部之中”的区域地位是国家实施中部崛起战略的战略举措，对于带动长江中游城镇密集地区⑩具有举足轻重的作用。

随着中部省份经济发展加速，特别是长江中游地区特殊的联动东西、贯通南北的区位优势和既有的工业基础条件，使得长江中游城镇密集地区将快速形成若干新的市场中心和网络中心。

而武汉在这些新中心中又是经济实力最强、创新能力最佳、交通枢纽地位最高的城市，因此武汉将逐步从长江中游地区的中心逐步演变为全国中心城市。

2000-2009年，武汉城镇人口占全省的比重从18.4%上升到20.6%，城镇化增速明显；而同期武汉的经济总量占全国的比重由1.35%上升到1.39%；工业增加值占全国的比重由1.1%上升到1.3%。