国内税收竞争理论的分析

内容提要:税收竞争包括国际税收竞争和国内税收竞争。本文回顾了国内税收竞争理论的发展线索,指出“税收竞争”定义已发生了很大的改变。在此基础上,本文对我国国内税收竞争的形式进行了归类,分析了竞争形成的原因,提出应通过构建有序的国内税收竞争最大限度地发挥其在促进公共部门效率提高上的作用。

关键词:国内税收竞争竞争秩序税收理论

一、引言

⑴近年来,国内学术界较多关注国际税收竞争问题,而在某种程度上忽略了国内税收竞争的研究。基于此,本文拟结合我国的现实对此进行初步的探讨。

二、早期国内税收竞争理论

⑵这样,一国之内、不同地区之间就会进行财政竞争。最早研究税收竞争问题的是蒂布(Tiebout.1956)的论文——《地方支出纯理论》,虽然该文通篇未出现“税收竞争”字眼,但是它给出了税收竞争的基本内容。蒂布假定存在数量众多的提供不同政府收支组合(意即不同的税收和公共服务组合)的辖区(地方),个人可以根据自己的偏好,选择最适合自己居住的地方;个人如果对一地的政府收支组合不满意,他可以选择离开,迁移到适合自己居住的辖区;如果很多人都这样做,地方政府将无法为公共服务筹集充分的收入,政府机构也将无法正常运转,个人的“用脚投票”给地方政府很大的约束力,迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率,在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。蒂布实际上强调了地区间的竞争(税收竞争是收入竞争的主要组成部分)对促进政府效率提高的重要作用。

奥茨(Oates.1972)则直接指出税收竞争可能带来的负面效应,担心税收竞争会使地方公共服务的产出达不到最优水平。这是因为各地政府为了吸引资本,竞相降低相应的税收,使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下,从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。特别是,对于那些对当地经济无法提供直接收益的投资项目上,更是如此。

三、近20年来国内税收竞争理论的发展

20世纪80年代中期以来,国内税收竞争理论文献越来越多。其内容已不仅仅涉及所得税竞争,还包括商品税竞争;不仅仅包括同级政府之间的横向税收竞争,还包括不同级别政府之间的纵向税收竞争。与此同时,相关文献大大拓展了税收竞争理论的范围。从政府的角度来看,只要是减少了其可支配资源的财政决策,就与税收竞争没有多大差异,这样就把税收竞争扩延到其他减少财政收入的形式以及提供具有特殊服务方向的公共服务方面。从企业和个人的角度来说,只要能够节约成本或减少开支的政府举措就具有税收竞争的同等效应。这样的研究方法,也就将税收竞争问题置于更为广阔的视野之下,深化了问题的研究。

关于纵向税收竞争问题,威尔逊(Wilson.1999)指出,如果不同级别政府同时对一税基征税,当一级政府对此课完税之后,提供给其他级别政府的税基就相应缩小,这样,一级政府课税给其他级别政府带来负的外部性(negativeexternalities)。如果中央政府和地方政府的目标都是最大化所有居民的福利,那么不同级别政府之间的冲突较少,反之,问题就需要通过“矫正性政策”(CorrectivePolicies)才能得到解决。相关文献讨论了中央政府行动在先,对一整套地方政府选择各自政策时视为既定的政策进行表态的情形。有的文献指出,较高级别政府具有先动优势(HoytandJensen.1996)。但是,如果考虑到中央与地方税收关系的确定并不只是一次博弈,而是重复博弈的时候,地方就可能在行动中具有同等的地位。作为一个统一的国家,中央政府考虑的不仅仅是一个地区的问题,而地方政府往往只考虑本地区的利益,某一地的税收竞争措施就可能给其他地区带来负的外部性,而中央政府往往要看得更远,可以在此中有所作为。

四、我国的国内税收竞争概况

(一)国内税收竞争的形式

在改革之前,由统一的财政中央集权制度所决定,我国基本上不存在国内税收竞争问题。改革之后,地方政府在经济发展中的作用得到强调,财政分权程度不断提高,相应地,国内税收

竞争也逐渐得到发展。

⑶第三种形式是地方通过综合配套措施,增加特定方向的公共支出和减少应该收取的费用。各地将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象进行基础设施改善,起到了吸引资本的作用,但事实上减少了当地政府用于一般公共服务水平的可支配收入。各地政府还为了吸引投资项目,展开了地价竞争,即纷纷以较低的价格提供土地给特定的投资项目,从而减少了财政收入。

(二)国内税收竞争的经济效应分析

目前,关于国内税收竞争的争论主要集中在税收竞争所带来的效应分析,即经济效率是否得到提高上。税收竞争有效吗?有人认为,税收只是决定投资的一个因素,所以单纯的税收竞争对于吸引投资是没有意义的。从经济学角度来说,分析一种因素对投资是否有意义,必须假定其他因素不变,才有比较的可能。如果一个地方在投资上已拥有很大优势,它当然可以做到不减税就吸引到投资。但对于一个在其他方面不占有优势的地方,如果它还不减税,那么它的劣势就会依然存在。因此,税收竞争从一地吸引投资的角度来看,是有其存在的必要性的。但是,既然是税收竞争,那么,就会导致竞争者之间的利益冲突问题。从中央政府的角度来看,既然境外资本(外资)总是要来的,那么哪个地方获得投资都是一样的。现在由于一地实行特别的税收优惠,导致外资落脚该地,从而减少了全国税收收入,从中央政府的角度看是不可取的。从地方的角度看,如果地方政府得不到相应的税收优惠权(税收竞争权利),那么,地方政府对吸引外资就可能没有积极性,激励不足导致外资流入本国境内相应减少。因此,针对吸引外资的最优税收竞争是如何在保证地方政府具有充分激励的约束之下,最大限度避免税收收入的减少。

(三)我国税收竞争特征产生的原因

与市场经济国家相比,作为从计划经济向市场经济转轨的我国,之所以出现了多种形式的国内税收竞争,其原因大致包括以下三个方面。

⑹地方缺少税收立法权,就必然采取与常规做法不同的税收竞争措施。第一阶段的减免税常常是越权减免税。随着经济体制改革的推进,中央政府对统一税权的强调,地方政府只好采取了其他税收竞争形式。

⑻这可以减少该税种所提供的财政收入,在未来新一轮税种划分过程中增加筹码。〖RU/右上〗⑼〖,RU/右上〗在一定程度上,这样的做法也可能给未来的纵向税收竞争带来负面影响。

五、国内税收竞争:从无序走向有序

⑽税收竞争的无序加剧了税收竞争的成本。

从税收竞争可能促进公共部门经济效率提高的角度看,我国对税收竞争的基本策略应为疏,而非堵,以充分发挥其正面作用。通过赋予地方一定的税收立法权,让地方税收竞争步入正轨,从而消除无序的竞争。

从税收立法以及减免权限的归属来看,权限集中无疑会提升中央政府的约束能力,但中央集权的根本目的不在于集权,而在于为有序税收竞争的开展创造外部环境。信息不对称的存在说明依靠最高级别政府统揽税权,会因为信息的传递和决策失误影响经济的发展。回顾20世纪80年代以前我国的税制演变,税收竞争面临的应该是一个如何从无序走向有序的问题,而这亟待与地方税系构建问题一起考虑。从经济意义上看,在中央与地方之间进行税种和税收权限的重新划分已势在必行。一方面从现实来看,地方税主体税种的缺少,过少的地方财政收入影响了地方财政自给能力,一定程度上影响了地方政府的积极性;另一方面,这种举措带有前瞻性,可以从根本上消除恶性国内税收竞争的隐患,促进良好税收竞争秩序的形成。

⑾最后,需要指出的是,本文对国内税收竞争问题的分析只局限在产业资本税收竞争上,关于商品税的竞争和吸引人们居住的竞争有待于进一步讨论。如何为有序税收竞争的形成创造条件也是需要进一步讨论的问题。

参考文献