第七讲 清廷对蒙古地区的管理体制

四、民族政策、方针
“分而治之”，“众建以分其势”。清朝对蒙古采 取的策略是既要利用蒙古的军事力量维护清朝 统治，又要削弱蒙古的地方势力。“本朝不设边 防，以蒙古部落为之屏藩”，“我朝施恩于喀尔 喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固。”“蒙 古人欲各自为札萨克，不相统属。朕意伊等若 各自管辖，愈善。昔太祖、太宗时，招徕蒙古， 随即分旗佐领，分为札萨克，各自所统，是以 至今安辑。”
理藩院设有旗籍、王会、典属、柔远、徕远、 理刑六个清吏司。在清朝中央各机关中，有 与六部平行的重要地位。“吏、户、刑三部 及理藩院均属紧要”。理藩院有尚书、侍郎 和各司属机构，在边疆地区有专驻官员，在 最基层有笔帖式，从中央到地方，形成一套 较完整的体系。
从纵向看，清代理藩院组织严密，职掌分明； 从横向看，理藩院在行政上具有相当独立的 地位，对驻边的将军和大臣有直接指导的权 力。事权统一。
二、管理体制
在漠北蒙古地区设置乌里雅苏台将军、科布多参 赞大臣和库伦办事大臣。乌里雅苏台将军又称定 边左副将军，是清廷在喀尔喀蒙古地区设立的最 高军政建置。驻扎于乌里雅苏台城。管辖扎萨克 图汗、土谢图汗、车臣汗、赛音诺颜部和科布多 地区、唐努乌梁海地区。
漠南蒙古地区设立绥远城将军、察哈尔都统和热 河都统。绥远城将军衙署在归化城（今呼和浩特） 东北绥远城内。管辖区域有归化城土默特二旗、 乌兰察布盟和伊克昭盟。
（3）宗教政策。扶植蒙古民族长期护，用 示怀柔。”
恩威并济 儒家思想中“刑政相参”、“宽以济猛、猛以济宽”政治主张的体 现。 乾隆帝认为：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏， 方为法。若如明季汉官，当外藩恭顺，则藐忽而虐侮之，或且 勒索滋弊，及其有事，则又畏惧而调停之，往往激变，率由于 此。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑 息，绥驭失宜者，此实绥靖边隅、抚驭外人之要务。 在清朝不同历史发展时期，由于客观环境不同，在表现形式上 有所侧重。
第七讲 清廷对蒙古地区的管理体制
一、中央机构
理藩院：前身为“蒙古衙门”。处理藩部 （包括边疆民族和周边部分国家）问题的政 府部门。在清朝国家机关中的地位很高。
康熙朝后期，理藩院的管辖范围开始涉及其 他边疆地区，但以蒙古为核心的基本方针没 有变化。
乾隆朝，理藩院的职能发生了重要变化。管 理区域和管理内容都有所扩大。
1.确立盟旗制度是蒙古地区的基本行政制度，各旗在 自己的范围内行使中央政府授予的权力。
2.确立清朝对蒙古的行政管辖，有效行使国家主权。
3.将蒙古传统刑法规范和清律的刑法远则项结合,制 定出适用于蒙古的刑事立法。
4.在民事立法中，尊重蒙古习惯，较多沿用了习惯法。
同时，注意将中原地区倡导的封建伦理纲常、礼 仪制度和蒙古习惯法互相渗透。
通过上述政策，内蒙古由原来的六万户变为6盟 49旗；喀尔喀蒙古由七鄂托克变为4盟86旗。 卫拉特蒙古由原来的四部变为8盟31旗。其中， 察哈尔蒙古“官不得世袭，事不得自专。”
“因俗而治”政策。“修其教不易其俗，齐其 政不易其宜”是清朝边疆民族政策的高度概 括。
（1）不改变蒙古民族生活方式、风俗习惯和 衣冠制度。“行则车为室，止则毡为庐，顺 水草便骑射为业”。“至于衣服制度，不妨仍 其旧俗，若因归降天朝，必尽用天朝服色， 势亦有所难行。尔等习惯自然，一时岂能骤 易？且将旧时衣服尽行弃置，亦殊非爱惜物 力之道。即朕所颁赐物件，亦止善为收贮， 传之子孙，惟来京朝觐，暂时服用。”
努尔哈赤—康熙帝 偏之以恩 努而哈赤：“恩威并行，顺着以德服，逆者以兵临”。 皇太极：“慑之以兵，怀之以德”，“以力服人，不如令人衷心 悦服之为贵也”，“以威慑之，不如以德怀之”。 顺治帝：“抚恤远人”。
康熙帝：“如其不得已而来归，朕亦受而养之，不 能归故土，其移近边汛，朕当厚加恩赐，如决计 入降，益从优抚养”，“朕统御寰区，愿中外无征 战之劳，离散之苦，使群生皆臻安乐”，“穷者救 之，绝者继之，离散者使之完聚，交恶兴戎者使 之和协”。 雍正帝：“畏威与怀德较，则怀德为上”。
三、法律制度
《理藩院则例》：18世纪末19世纪初修订 完成，源于《蒙古律例》。是清朝中央政府 颁布的地方区域性的基本法。
《蒙古律例》：1644年以前已颁布《蒙古 律书》，乾隆5年（1740）根据《大清律例》 重新修订，《蒙古律例》告成。是适用于蒙 古地区的单行法。
《理藩院则例》和《蒙古律例》针对蒙古地区的 主要内容:
清朝将旗分为内札萨克旗和外札萨克旗。漠 南蒙古49旗称内札萨克，拥有统率兵丁之 权。漠北蒙古86个旗、漠西蒙古34个旗、 青海蒙古28个旗与阿拉善、额济纳旗为外 札萨克，无兵权，受当地将军、大臣的节制。
若干旗会盟于一处，称为会盟。漠南蒙古设 6盟：锡林郭勒盟、哲里木盟、昭乌达盟、 卓索图盟、伊克昭盟、乌兰察布盟；喀尔喀 蒙古分为四部，四盟。
（2）实行盟旗制度。清朝实行盟旗制度管理蒙古地 区，军府制度管理东北地区，伯克制度管理新疆 地区，驻藏大臣制度管理西藏地区。盟旗制度是 在蒙古民族原有的鄂托克和爱马克制度的基础上， 参照满洲八旗制，在蒙古地区实行的政治制度。
清朝强调保持边疆原住民族土地的完整性，原有 民族分布格局不变，保持原有的习俗、语言、文 化和生活方式，其地方行政由本民族的人士负责。 为此，对蒙古地区实行严格的“封禁政策”。
察哈尔都统管辖范围有察哈尔八旗官兵、阿尔泰 军台、锡林郭勒盟军务及察哈尔地区的四牧厂。 热河都统管辖热河地区驻防官兵及昭乌达盟、卓 索图盟两盟军务、热河所属各驿站、木兰围场等。
蒙古地区在理藩院和军府建置下又分别以盟旗制 和府厅州县两种不同的民政制度管理地方。旗是 清朝国家行政体制中在蒙古地区的基本军事、行 政单位，同时也是清朝皇帝赐给旗内各级蒙古封 建主的世袭领地。札萨克是旗的最高军政长官。 札萨克下设固山额真、协理台吉、梅林章京、甲 喇章京、牛录章京、拔什库、什家长等。