20世纪90年代中后期以来的征地制度变迁——兼论1998年《土地管理法》修订的影响

一、引言

20世纪90年代中后期以来，中国地方政府的行为发生了很大转变，地方政府的工作重心由“经营企业”转向“经营城市”，由“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”，从侧重工业化转向侧重以土地开发为主的城市化，地方政府财政收入来源的重点逐步由依靠企业转向依靠土地征收和土地出让[1-6]。中国的经济增长也由工业化的“单引擎”转变为（高价）城市化与（低价）工业化的“双引擎”[7-8]。

这种由政府主导并高度依赖土地收入的增长模式所造成的影响和后果是复杂的。一方面，加快了中国城市扩张的步伐，提高了城市化率，促进了经济增长。全国城市建成区面积在1996—2010年扩张了19843.82平方公里，年均增长率为5%，并且年均增速从1996—2000年的约2.7%增至2001—2005年的7.9%和2006—2010年的4.5%（见图1）。城市化率则由20世纪90年代末期的约30%提高至2010年的近50%。经济增长保持了年均9%以上的增速，经济总量一举跃升至世界第二位[8]。中国特色的财政联邦主义理论[9-10]以及官员晋升锦标赛理论[11-12]是解释这一模式的主要理论。另一方面，许多学者也指出了这一模式的负面影响：（1）政府通过压低土地价格（以及放松劳工和环保标准等）引资，短期内提高了GDP，但不利于社会经济的可持续发展，是一种无效率的“竞次”模式[13-14]。（2）并不必然促进地方政府将收入主要用于公共服务，反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本上扬，导致“土地城市化”快于“人的城市化”[1，8，15-16]。（3）加大了地方政府的债务风险以及中央银行的金融风险，放大了宏观经济波动；激化社会矛盾，引发政府与农民冲突，影响社会稳定和政治安定[17-18]；造成地权不稳定并减少了农业投资，导致腐败加重并系统化[19]。

对于政府主导的“土地财政”模式的形成原因，主要有两方面讨论：一是分析以GDP为主的政绩考核体制以及20世纪90年代中期分税制改革后地方政府缓解财政困难的动机[1，4-

5，20-24]，认为上述因素构成了地方政府扩大征地数量和范围的主观意愿，即地方政府变得非常有动力通过征用农地来经营城市。二是从可行性角度分析，认为城镇土地使用制度改革的深化、二元土地制度的缺陷以及20世纪90年代后半期的住房市场化改革等，构成了地方政府大规模征地的客观条件[2-3，8，17]，即地方政府因此变得更有能力和手段进行征地。也有学者更加明确地指出，地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型，是因为它“控制”了关键性的生产要素，特别是土地[2]；也就是说，经营城市的核心条件是“抓住土地开发权”[3]或抓住“关键的（土地）要素控制权”[2]。

问题是，政府具体是怎样“控制”土地的呢？中央政府和地方政府各自的作用又如何？在分析征地中的政府行为时，已有研究多强调对地方政府的分析，而忽视了中央政府的作用；多强调分权，而忽视了集权的作用。周黎安启发性地指出，“这是由于行政性分权，中央向地方让渡了许多原先属于中央的权力，尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权”[2]。但是实际上，中央政府对地方政府具体如何行使这一“关键的（土地）要素的控制权”，仍然做出了或明或暗、或粗或细的一系列规定。也就是说，地方政府通过分权获得了土地征收（以及土地供应）等权力，但这一权力的行使范围和程度仍然主要掌控在中央手中。地方政府行使这一“关键的（土地）要素控制权”的主要制度约束是有关征地的法律规定及其变迁，尤其是1998年《土地管理法》的修订对中国征地制度的重大改动。

对于1998年修订的《土地管理法》，主管部门称该法以保护农民土地财产权为核心，做出了多项创新性规定，包括“赋予被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权”[25]；在征地条款的设计上“提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支做出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护”[26]。这一观点也得到了学界支持，不少研究都认为1998年修订的《土地管理法》以保护农民土地财产权为宗旨，是中国征地立法的重大进展，从对抗国家剥夺的角度看，该法的修订和实施增强了地权的安全性，有利于保护农民的权利[27-29]。问题是，如果1998年修订的《土地管理法》所确立的征地制度果真是以保护农民土地财产权为核心并得到了较好实施，那么21世纪以来的征地乱象从何而来？这正如荷兰学者Van Rooij所提出的“中国征地冲突之谜”[3]——“如果《土地管理法》和《农村土地承包法》的立法和实施取得了进步，征地冲突怎么可能还会继续，甚至进一步恶化？”

本文的研究目的有两个：一是深入分析20世纪90年代中后期《土地管理法》的修订过程，考察1998年征地制度发生重大变化的来龙去脉，对这一制度变迁的性质做出评价；二是以中国人民大学和美国农村发展研究所2005—2011年4次17省农地调查数据为主，刻画征地制度变化所导致的后果，以显示中央及立法层面的制度变迁对地方征地行为的影响。除引言外，第二部分分析20世纪90年代中后期以来征地制度的变化，总结1998年《土地管理法》修订后的征地制度的主要特征；第三部分应用17省调查数据描述1998年《土地管理法》实施以来征地的实际情况及其对失地农民的影响；最后是结论与建议。

二、20世纪90年代中后期以来征地制度的变化

在有限理性的个体[31]面临信息不完全和交易费用大于零的现实世界中，产权界定及制度安排对经济绩效具有决定性作用[32-34]。产权界定不清以及无效率的制度安排不利于稀缺资源价格信号的显化，会诱导行为人倾向于从事分配性而非生产性活动，增加交易费用和信息

成本，导致“租值耗散”及“公地悲剧”[35-37]。制度的一大基础是以法律为主体的正式规则，它是界定有保障的产权以及实施产权正规化的关键[34，36-38]。本文考察中国征地制度中有关法律规定的变化，特别是1998年《土地管理法》的修订过程及其导致的重大变化。这一变化的性质及其影响在已有文献中尚未得到足够重视。正如何培生所指出，“形成当前中国地权格局的政策和法律制定过程相当复杂而又缺乏研究”[27]，已有研究大多未涉及征地政策和法律的制定过程。走进历史，在细致挖掘文本资料的基础上，结合征地制度演进各阶段的历史背景，深入征地政策和法规的制定过程，解读立法者以及各部门的思路、动机及其变化，有助于我们更深刻地理解中国征地制度的变迁，特别是征地制度中的正式规则的形成及其实施。

（一）1998年之前的传统征地制度

中华人民共和国成立后，受制于当时国际国内的政治经济环境以及国家领导人的经济理想，选择了计划经济体制，并推行以优先发展重工业为目标的赶超战略。由于重工业优先发展战略的要求与当时中国经济发展水平及要素禀赋的特点相矛盾，这一发展战略无法依靠市场力量得以实现，只有通过政府的行政手段人为扭曲要素价格以及产品价格，实行工商业的国有化和农业的集体化，以保障重工业发展的低成本[39-40]，主要的实施机制是“三套马车”——农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度，并进而形成了稳定的“城市偏向”策略[41]。

重工业优先以及城市偏向的“赶超战略”塑造了计划经济时期的征地制度，其中所蕴含的“高强制、低补偿”的基本特征一直延续至今。1953年《国家建设征用土地办法》中规定：“被征用土地的补偿费……一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”；而在1958年修订后的《国家建设征用土地办法》中，征地补偿又被压低为“以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”。时任国务院副秘书长陶希晋在《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》中指出，这是为了“节省国家开支”。从党的十一届三中全会启动改革开放，到1992年党的十四大明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，市场化改革已全面展开。但是由于“追赶发达国家……始终是中国工业化战略的首要目标”[42]，因此“改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜”[43]；在征地制度上，则依然“实行低价征用土地的办法”。这种与计划经济体制相适应的以产值倍数确定补偿标准的原则，也体现在1982年的《国家建设征用土地条例》以及1986年的《土地管理法》中，即该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

需要说明的是，计划经济时期的征地制度在保障农民土地权利方面也有值得称道之处。一方面，在征地范围上，1954年以来，我国《宪法》一脉相承地规定了“国家为了公共利益的需要”可以征地的原则，且一直未对“公共利益”进行界定，保持“公共利益”的抽象意涵。尽管由于1982年《宪法》修订案首次宣布“城市的土地属于国家所有”导致出现“征地悖论”[44]，但是在计划经济时期以及1998年之前的有关征地法规中都至少保留了只有“公共利益”才能征地的法律条文。例如，1953和1958年的《国家建设征用土地办法》以及1982年的《国家建设征用土地条例》、1986年的《土地管理法》中，都以“国家建设”为题，规定了国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。