从突发性公共事件的应对看政府危机管理机制的建立分析.

从突发性公共事件的应对看政府危机管理机制的建立

摘要：

任何社会都不可避免地会遭受各种各样的灾难，面临各种公共危机的强烈冲击。对于一个政府而言，建立完善的公共危机管理机制，形成有效的政府制度安排，实施有效的对策选择，不断增强政府公共危机管理能力，使危机状态下的社会事务被有序地管理起来，使危机给社会造成的危害减到最小限度，无疑成为政府管理活动中的一个重要内容。本文主要结合风险社会理论来谈论突发性公共事件，并通过总结我国政府危机管理的现状，从危机预防和危机处理两个方面来提出构建我国政府危机管理机制的建议。

关键字：

危机风险社会政府危机管理程序策略

国际经验表明，人均GDP超过1000美元以后，既是社会发展的黄金时期，也是社会矛盾的凸显时期。据国家统计局公布的数据，2003年我国人均GDP达1090美元，已经进入了转型期社会结构风险的高发期。近年来，我国突发性公共危机事件频繁发生，从 1998年的特大洪灾到2004年的强热带风暴“云娜”和“艾利”，从“非典”到禽流感，从北京密云踩踏事故到重庆氯气爆炸事故，从劣质奶粉等食品安全事件到松花江水污染等生产安全事件，这些具有突发性、紧急性、高度不确定性和极大危害性的事件不仅使我国面临着巨大的危机和挑战，同时也使政府的公共管理面临着一个新课题，即如何管理危机状态下的社会，才能使危机给社会造成的危害大到最小限度。

一、突发性公共事件与政府危机管理

根据德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）的风险社会理论，我们正处在从古典工业社会向风险社会的转型过程中，而且这种转型正在以全球规模悄悄地进行。因此，风险社会也意味着是全球风险社会，任何国家都不能幸免。风险社会的理论家吉登斯将风险分为外部风险和人为制造的风险。前者是指来自于外部的，由传统和自然的不变性、固定性所带来的风险，如地震、洪水等；后者是指由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所造成的风险，是在我们没有多少历史经验的情况下产生的风险，如核泄漏、全球变暖等。此外，发展中国家还面临自身特有的风险──转型期社会结构风险。

㈠危机的类型与特征

公共危机是风险社会的实践性后果。所谓公共危机是相对于人类生活中正常的社会关系、秩序而言的。美国学者罗森塔尔(Rosenthal)对公共危机的定义是：“公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。简言之，公共危机就是导致社会偏离正常秩序轨道的紧急的非均衡状态，将对人民的生命财产安全乃至整个国家和民族的生存发展产生重大威胁，它需要社会在短时间内迅速做出回应。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是突发性公共事件。

与风险的分类相对应，危机从其基本动因可分为三类：一是主要由自然原因引发的自然灾害，即自然危机，如干旱等；二是非故意性人为事故，如火灾，沙尘暴；三是由社会中对抗的统一体引发产生冲突行为而导致的社会失衡与混乱，此类危机由一定的社会问题诱发，如战争、外交摩擦、暴力对抗、恐怖主义、邪

教犯罪等.

基于对危机内涵的分析考察，可以发现危机有如下特点：

⒈突发性。也即不可预测性。“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的，被忽视的，具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机。”○1虽然有的危机可能有很长的潜伏期，但它依旧是由一系列细小事件逐渐发展起来的。由于危机发生前的量变过程一般不为人们所注意，所以危机的表现形式必然带有突然爆发的特点，尤其是认为因素造成的危机事件。人们往往对公共危机事件的原因、后果、变化、影响因素等等一时难以认识清楚，给予明确的解决。并且，从心理角度讲，待危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使政府和公众感到非常突然，陷入被动和慌乱。危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使政府和公众面一个全新的，陌生的环境，人人有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到危机是突发性的。

⒉破坏性。危机对社会经济产生的影响是巨大的。尽管危机可能会暴露一些社会体制原来存在的不足，提供社会变革与关系调整的机会，但是从危机导致的社会慌乱、人心恐惧、经济衰退、秩序混乱等方面分析，其负面影响大于正面影响。第一，危机常常会危及社会成员的生命及安全，还会造成政治、经济、文化、社会、自然任何一方面的秩序混乱。第二，危机会在社会公众的心理层面产生普遍的恐慌和不安全感，甚至对政府管理能力产生怀疑。第三，危机有可能导致原有秩序因没有采取有效的对策而无法恢复，甚至因无法承受打击而崩溃。如发生于2001年的美国“9•11”事件，其直接经济损失达900多亿美元，伤亡数以千计，美国本土绝对安全的神话被打破，“9•11”恐怖阴影深深烙在美国民众的心头。“9•11”事件对全球的经济、政治、文化和军事格局都产生了一定程度的影响，引起了全球性的反恐态势，并由此引发了阿富汗战争等一系列反恐活动。从这一点讲，政府危机管理的根本目标就是消除或减少危机对社会的直接或间接伤害。

⒊不确定性。即有关事态及状态的发生时不能或者难以预测的。危机是一种打乱既有体系或部分体系运作，体系内变量发生一种急遽而突然变化的状况，事态的未来发展推移具有不可判定性，呈现出各具特色的多样性和变换性。同时由于现代化社会的发展，事物之间的联系愈发紧密，资源的有限性也会导致事实上顾此失彼，因此由米卓夫和皮尔逊提出的“连锁反应”○2可知危机初期管理不善会造成危机的影响进一步扩大，不确定性进一步增强。美国的“9•11”事件引发全世界股市暴跌就是一个明显的例子。

⒋紧迫性。危机的发生和发展是非常迅速的，“危机一旦出现，它就会像一枚突然爆发的‘炸弹’，在社会中迅速扩散开来，对社会造成极大的冲击”。○3由于危机关系到社会公众的生命财产安全，，对它的任何拖延都可能导致更多的人员伤亡和经济损失，因此危机发生后政府危机管理部门对危机做出反应和处理的时间十分紧迫。危机管理部门对时间的把握很大程度上决定了危机管理的有效性，“若控制不力或行动迟缓，必产生严重后果，所以必须牢记‘兵贵神速’这一兵法格言”。○3

⒌全球性。全球经济一体化的趋势，加深了“连带效应”的发生，使得危机的影响超出了发生地的范围，成为全球共同面临的问题。如“9•11”事件引起了全球的反恐浪潮，恐怖主义成为一种对整个人类文明的挑战，成为全球性危机。

㈡政府危机管理的发展趋势

综上所述，危机已然成为现代政府行政环境的常态，因此危机管理也应成为