浅析当代公共管理的社会学转向.doc

浅析当代公共管理的社会学转向-

1社会发展观念的转型及对公共管理的要求

1.1市场社会以GDP为核心的竞争时代

毋庸置疑，市场是is世纪工业革命以来对人类社会改变最为深刻的力量，由它带来的伟大变革被称为大转型。在公共政策的制定过程中，几乎没有人会拒绝市场在提升经济效率中的独特作用，市场被认为是通往自由和繁荣的最佳路径。我国在改革开放以来取得的巨大成就很大程度上也被归功于市场，而这期间我国只有经济政策，没有社会政策。

GDP作为市场社会中衡量经济增长的重要指标，政府及公众普遍将其与社会经济发展水平、政府管理绩效等逐渐等同，因此对公共政策甚至选票等均产生一定影响。与此类似，现代经济学以GDP和货币收入衡量社会及个人福利，被认为是最接近自然科学的一门社会科学，其分析方式同样对其他学科产生极大影响。具体到公共管理学，则表现为通过P途径及B途径逐渐融合形成新公共管理学的研究范式，并于20世纪90年代开始在世界范围内展开一场声势浩大的新公共管理运动。

1. 2和谐社会以幸福看待发展

GDP或GDP无疑是20世纪宏观经济学取得的巨大成就之一，因为它确实通过加强对经济指标的衡量改善了人们的生活。然而，人类社会发展并不存在一劳永逸的解决之道，过分注重经济增长的发展方式正频繁引发人们的质疑。GDP核算将污染、犯罪、健康损害、家庭破裂、资源匮乏等统计为经济价值，但同时却忽视了自然资本、可持续性、锻炼、社会情感、志愿服务、家务劳动、生活质量等内容，被称为经济王国中皇帝的新装。2011

年由法国牵头组建经济表现与社会进步衡量委员会，专门考察为什么GDP增长不等于社会进步，最终报告指出当前的衡量体系应该把重点从衡量经济生产转向衡量人们的幸福。

单从GDP的角度也难以对中国在市场化进程中的表现进行全景描述，但通过构建综合性的内在价值账户IV A，则不难发现我国经济增长较快、环境状况则在恶化、政治上不断分化、社会已发生变迁。

1. 3对公共管理实践的要求

从市场社会中单纯追求GDP到和谐社会中追求以幸福为目标的综合发展，表明公共管理实践的风向标已经发生改变，而当代各国政府都在积极应对这个课题。联合国和哥伦比亚大学也于2012年开始共同发布年度世界幸福报告( World Happiness Report)，关注经济增长及技术进步的同时，不安全感的上升和社会信任的下降。这些都是公共管理实践从以经济价值为中心开始向多元公共价值转变的有力证据。然而，就目前我国的公共管理现状而言，部分官员短时间内还很难从以GDP论英雄的惯性思维中转变过来，在看得见的经济发展和看不见的环境及社会治理中首推前者。因此，如何科学地引导公共管理实践从重视物的经济增长转向以人为本真的社会发展，更多地从社会学的角度而非经济学的角度制定公共政策，将成为公共管理研究面临的机遇及挑战。

2公共管理的转向:从P途径、B途径到S途径

2. 1 P途径及B途径

波兹曼认为，20世纪70年代后公共管理分别在公共政策学院及商学院同时发展起来，从而形成两种不同的研究途径，即政策途径和商业途径，简称为P途径及B途径，以及除以上两

者之外未能明确的X途径。P途径来源于偏向定量分析，且注重经济学方法的公共政策分析或政策科学学派，重点关注政策的执行和管理研究，重视实践者的经验，试图促进政治执行官与资深管理者的对话，代表公共事务管理的柔性面。B途径来源于商学院，一批在商学院授课或受过经济学系统训练的学者，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门研究，主张政府从企业引入管理经验和运行模式，关注战略管理、组织结构和运行过程，许多研究都以发现和解释公共组织和私人组织之间存在的经验性差别为重点。P途径和B途径虽然在课程设置依据、对公私组织的观点、对传统公共行政的态度等均不同，但经过20世纪80年代的孕育和发展，以1991年美国公共管理学术研讨会为标志，两者逐渐融合为公共管理范式。

公共管理学更多地从管理学尤其是经济学的途径来研究公共管理问题，往往被视为以经济学为基础的新政府管理理论、市场导向的公共行政学等。20世纪90年代后迅速发展起来的新公共管理学，更依赖于经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论，以追求3E(E-economy、Efficiency、Effectiveness)，即经济、效益、效率为目标，市场导向非常明显[D of。公共管理实践同样深受影响，当时美国、加拿大及英国政府奖励的创新项目多与新公共管理有关，且经济领域的公共政策创新总是优先于国家的创新，而美国的模式被全部或部分复制到其他国家，新公共管理运动逐渐在全世界蔓延开来。由此可见，在市场社会中，以经济学为基础的新公共管理在理论及实践上均得到普遍推广和强化，而我国无疑也面临同样的问题。

2. 2 S途径的提出

S途径(Sociology Approach)也可称为社会学途径，指的是通

过社会学及人类学学科的分析方式，着眼于公共管理中的公共性属性而非管理性属性，以实现多元公共价值为目标，运用民族志方法，在公共政策的制定和执行中注重社会事实而非单纯依靠数据分析的研究规范。当前社会发展观念正不断转型，公共管理面临除经济增长以外的诸多复合型目标，理论研究应增加对公众真实生活状况、社会心态、社会互动等方面的关注，S途径旨在多角度、多层次地拓展和完善公共管理研究。

将社会学的学科理念及研究范式引入公共管理是综合考虑多方面因素的结果。社会学以更为合理的社会人作为人性假设前提，强调文化功能及社会结构，通过公民概念对个人的自我意识、身份认同及角色扮演等进行解释，考虑到人们在社会活动中各种行为的复杂性，可更好地认识公共政策及管理手段对社会各主客体的影响，能成为扩展公共政策工具的桥梁和纽带。人类学同样对公共管理研究颇具启示，它以参与观察为基础，认为必须把个体置于政治环境、观念意识甚至亲缘关系等相互作用的场域中加以认识，对事物之间的联系寻求整体性描述，才能使人和事超越组织边界得到理解，从而有助于提高公共政策制定和执行的效率及效果。

2. 3 S途径的研究要素

S途径重视公共管理的公共性。社会学及人类学强调人们之间的互动并不是孤立的，社会是一个联系密切的公共领域，个体或集体行为都内化于各种社会互动及网络化关系中，公共管理实践应挖掘那些深藏在行为背后的动机及缘由，而并非表面看到的仅被经济学逻辑所统治的交易。当前我国正处于关键的社会转型期，各种利益及观念正发生深刻变化甚至分化，如何在制定和执行公共政策过程中从公共性的角度去思考问题是对公共管理