公共产权制度_公共资源收益全民共享的基本条件_刘尚希

公共产权制度：

公共资源收益全民共享的基本条件

刘尚希1吉富星2

（1.国家财政部财政科学研究所，北京海淀100036；2.中国青年政治学院经济管理学院，北京海淀100089）

第18卷第5期2014年10月

中共中央党校学报

Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．

Vol.18，No.5Oct.，2014

[收稿日期]2014-08-26

[作者简介]刘尚希(1964-)，男，湖南桃江人，经济学博士，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士研究生导师；吉富

星(1976-)，男，湖北襄阳人，经济学博士，中国青年政治学院经济管理学院副教授。

[摘要]公共资源收益共享不会自发地实现，需要一系列的制度安排，其中最为基础性的是产权

制度。所有权明确，不等于产权改革完成，更不意味着构建了公共产权制度。国家所有，不等于全民共享。构建现代公共产权制度，既是通往公共资源收益全民共享的桥梁，也是我国基本经济制度耦合效率与公平的平台，更是全面深化改革绕不开的一项紧迫任务。

[关键词]公共产权制度；公共资源；所有权制度；[中图分类号]

F121

[文献标识码]A [文章编号]1007-5801（2014）05-0068-07

2012年3月《政府工作报告》首次正式提出“建立

公共资源出让收益的全民共享机制”，2012年11月党的十八大再次提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”，2013年2月国务院批转的《发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》又一次提到这个问题。其实，这个问题的背后是国家所有的各种公共资源的产权制度安排。公共资源收益共享不会自发地实现，需要一系列制度安排，其中最为基础性的是产权制度。缺少了这个基础条件，任何共享机制的建立都会落空。在这个意义上，公共资源收益共享机制的建立，要从公共资源产权制度的构建开始。

那么，公共资源收益共享与公共产权制度之间到底存在怎样的逻辑联系呢？这就是本文要解决的问题。无论何种类型的市场经济，产权制度是其共同的基础。公共资源作为生产要素，进入市场取得收益，是以产权的确立为其基本前提的。不然，定价机制就会是非市场的。非市场定价，就会导致公共资源收益流失，包括资源错配导致的收益流失和行政干预导致的收益流失。显然，这既会损失效率，也会降低公平，还会带来生态环境成本的外部化。公共资源收益大量流

失，削弱了全民共享的基础。而非市场定价，往往是行政部门主导的定价，对于参与的各个市场主体来说，机会公平、规则公平，难以保证。在这层含义上，公共资源难以通过市场机制来实现较高的预期收益、也难以获得较大程度的共享。此外，公共资源收益如何分配、使用，通常也是行政管理部门在主导，都很难纳入公共预算来统筹安排使用。就此而言，公共资源收益也难以通过预算机制来共享。公共资源收益各种流失和难以实现共享，其源头都在公共产权制度缺失，以国家所有权替代了公共产权制度的构建。这会使各类经济社会主体的预期不确定性放大，一方面导致机会主义盛行，通过“拉关系”等非正式规则来分享公共资源收益，资源配置效率降低；另一方面，公共资源收益流失，民众的不满和抱怨增加，甚至产生“仇富”的社会心态。这两方面会相互影响，既妨碍效率，也损害公平。不言而喻，这会使国家发展的风险扩大。

所有权明确，不等于产权改革完成，更不意味着构建了公共产权制度。要使公有制与市场经济兼容，并实现收益共享，公共产权制度是前提。实现公共资源收益共享，不只是一个管理层面的机制问题，而是一个

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深层的体制性问题。

一、公共资源及其收益共享的内涵

（一）公共资源的定义。从资源的定义看，《辞海》定义为“一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称”。资源可分为自然资源和社会资源两大类，前者包括阳光、空气、水、土地、森林、草原、动物、矿藏等；后者包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的物质财富。目前，公共资源尚无统一的定义和范畴。从西方经济学角度看，公共资源通常与公共池塘资源是两个基本等同的概念。公共池塘资源具有非排他性和竞争性，诸如渔场、地下水、牧区等均属此类，这类资源通常会引发经济学上的“公地悲剧”。

在我国的语境下，公共资源与上述概念有所区别，可分为狭义和广义。狭义的公共资源是指国家和集体所有的自然资源，主要是指以土地、矿产、海域、森林等为代表的公有制范畴的各种物质财富。广义的公共资源是指国家和集体所有的各类资产，包括处于自然状态的资源性资产（如土地、矿产）、经营性资产（如国企）、非经营性资产（如公立医院及学校）、国有金融资产（如银行资产、证券资产、外汇）等。

从收益来源角度考察，公共资源收益源自于进入市场，如不进入市场，则无所谓公共资源收益。进入市场形成的收益是在不同的经济主体之间分配的，主导机制是参与公共资源交易过程中的价格，包括一级市场的价格和二级市场的价格。而不进入市场的公共资源，直接转化为公共用途的，如用于廉租房的行政划拨用地、公共设施建设用地，对社会来说也有“收益”，但不表现为市场活动的现金流，在这里不属于分析范围。基于公共资源收益的全民共享要求，这里的研究范围限于国家所有的，且可进入市场的自然资源，不涵盖集体性质的公共资源，尽管后者也十分重要。

（二）公共资源收益全民共享的内涵。公共资源收益全民共享，显然不是指向国民发红包，人人有份；若是那样，收益共享就变成简单化、表面公平实质不公平的福利安排。而且，发红包式的共享是以公共资源收益的既定存在为前提的。公共资源收益不是天上掉下的馅饼，而是进入市场配置之后创造的收益。不同的配置会产生不同的收益，其共享的基础和分配的结果是不一样的。既然不是人人发钱，也不是私有化，那么，公共资源收益共享的内涵，首先应当是机会均等、规则公平下，国民拥有相同的机会使用或开发公共资源来获取相应的收益。通过公平竞争，把公共资源配置给最有效使用公共资源的市场主体，也就是说，市场机制是保障全民共享公共资源收益的首要机制。其次是所有者权益通过国家预算安排，为公共服务提供财力保障，即公共资源进入市场时，所有权人应获得的收益通过预算机制来实现全民共享。可见，公共资源收益全民共享，其完整的含义包括两个层面：一是指通过市场机制的初次分配实现的共享；二是指通过预算机制的再分配实现的共享。如果包括这两个层面，则其内涵是广义的；如果仅仅是指第二个层面，则其内涵是狭义的。

从现实来观察，公共资源收益共享未能真正实现，这无论是从市场决定的初次分配来看，还是通过财政预算的再分配来看，都是如此。大量公共资源的收益没有通过制度化的途径在初次分配和再分配过程中实现全民共享，尤其是在初次分配环节，被少数人攫取，成为其暴富之源。这损害了效率、公平，也带来了资源和生态环境的破坏。

二、国家所有不等于全民共享

在计划经济条件下，所有权与产权是一体的，区分没有意义。但在市场经济条件下，所有权与产权是分离的，必须把二者区分开。属于国家所有的自然资源，其收益的形成过程与产权制度安排是直接联系在一起的，或者说，无法跳过产权制度安排就可实现公共资源收益的全民共享。其逻辑关联是：国家所有权—公共产权—收益形成—全民共享。所有权意义上的自然资源全民所有，不直接等于资源收益的全民共享，这取决于自然资源产权制度安排。

（一）所有权制度与产权制度既有联系，又有区别。长期以来，我国自然资源处于无偿占有、低价出让、无序开发的状态。尽管法律上明确了所有权主体，建立了所有权制度，但这对我国建立社会主义市场经济体制而言，还是远远不够的。市场化改革属于分权改革，对于所有权而言，同样有分权的问题，针对国企的所有权与经营权分开，就是一种分权改革。国有自然资源要进入市场，也要作同样的分权改革，让所有权权能在不同经济主体之间分割，形成同一所有权下的不同产权，如占有权、使用权、开发权、经营权。在市场经济条件下，所有权与产权是既有联系，又有区

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