2347.转型时期城乡市政基础设施配置策略研究

2347.转型时期城乡市政基础设施配置策略研究

陈长云

摘要：通过研究欧美及日本等世界发达国家或地区城市转型案例，借鉴其基础设施建设的先进经验，深入分析城市转型阶段设施建设的现实背景和需求，并结合广东实际，有针对性的提出了覆盖区域城乡的基础设施配置策略，包括区域和城市旧城区、新区、城郊一般城镇以及乡村等不同地区市政基础设施的配置模式及适用技术，同时根据不同地区的特点，提出相应的实现手段和政策建议。

关键词：城市转型市政基础设施区域协调城乡统筹绿色市政低冲击开发

1 转型时期基础设施建设现实背景与需求分析

1.1 转型时期基础设施建设现实背景

随着工业化、城镇化、国际化不断深入，经济社会步入转型期，资源环境约束趋紧，城市正面临着各类资源短缺、环境压力等所带来的发展问题。城乡基础设施建设也随之出现新的问题，主要表现为：

1.1.1 区域城乡设施建设缺乏统筹协调

一是区域性基础设施建设缺乏统筹，或缺乏行之有效的实施手段，导致区域性设施的选址选线落地难。因行政管理体制障碍，线网状工程经过多个行政区，在项目规划、选址、建设进度、管理机制、技术标准等方面常有分歧，以致区域性基础设施难以共建共享。

二是不同类型设施建设缺乏协调。因建设主体不一，行业之间各自为政，缺乏协商平台，难以实现整合和集约共享。此外，因部分基础设施专项规划缺少有效统筹，且与城市总体规划、土地利用总体规划等专项规划衔接不够，造成基础设施布局不尽合理。

1.1.2 现行的基础设施供给模式与规范标准相对滞后

现行设施供给模式和部分规范标准已不适应城市建设的需要。主要表现为：一方面供地模式较粗放，且部分设施规范较为陈旧6，不同行业规范不一造成明显冲突，导致城市市政

设施用地需求偏大。另一方面，过度的分散建设会造成用地空间浪费。以珠三角为例，密集的城镇区域内密布着电力线、给水排水管网、高等级公路等各种基础设施，这些设施间缺乏对接与复合，造成土地切割严重，使原本稀缺的土地资源更加缺乏。

表1 内地与香港部分基础设施用地标准对比表

（注：香港部分数据来源于《香港规划标准与准则》）

1.1.3 区域城乡设施建设水平不平衡

基础设施建设水平地区性差异较大。以广东为例，粤东、西、北地区设施建设水平地区差异较大，且供应性与环境设施不平衡。2010年，珠三角和粤东、西、北地区城镇污水处理率均值分别为80%、33%、43%和53%；全省城市用水普及率、

燃气普及率分别达到98.37%、95.75%，但生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别只有73%、72%。

城乡设施水平悬殊。农村环境问题严重，村镇环境设施匮乏。而现行各类规划，城镇体系、城市总体规划，普遍存在“重城市轻乡村”的现象。在解决城乡二元和保障公共物品全面供给的新形势下，缺乏乡村基础设施建设标准成为影响乡村设施建设水平的重要因素。以广东为例，目前仍有300万农村人口的饮水安全问题尚未解决，部分经济欠发达地区农村水质合格率低，大部分农村生活污水未得到有效处理。

表2 各类法定规划内容对城乡基础设施的要求分析表

1.2 转型时期市政基础设施建设新需求

1.2.1 促进区域市政基础设施协调建设

相邻城市、城镇、城乡之间市政设施建设的不协调问题在发展中日益突出，促进区域城乡市政基础设施协调建设的需求愈发紧迫。城市基础设施必须向区域延伸，以获得更大范围内的资源互补。在国外，市政基础设施也经历了由“分头建设，计划分配资源型”到“共建共享，以服务为导向”转变。

1.2.2 适应城市公用设施现代化的需求

城市功能提升、发展转型也要求提升城市基础设施水平，包括集约节约、低碳发展、设施现代化等。国外基础设施建设方式就经历了由“大规模、集中式”向“小规模、分布式”和由“一次性投入、计划分配”的刚性系统向“可再生的、低冲击”的软性与刚性系统结合方式的转变。以广东为例，2011年出台的《关于提高我省城市化发展水平的意见》（以下简称“意见”）1中明确提出要“推进城市公用设施现代化”。包括构建现代公共交通体系、提升信息化发展水平、完善城市安全保障基础设施等多个方面。

1.2.3 适应乡村地区环境质量改善的设施需求

就城乡一体化而言，保障基础设施等公共物品的全面供给是新形势下城乡统筹发展的政策要求。应本着城乡平等，设施共享的原则，等同看待农村与城市设施布局，使基础设施向乡村地区延伸，消除农村与城市的设施环境差异。以广东为例，《意见》中提出要“发挥城市对农村的辐射带动作用。实施城乡统筹战略，推进城乡发展一体化……推进城乡交通、水利、电力、通讯、信息网络等基础设施对接，提高城乡基础设施共享水平”。

2 国内外市政基础设施建设发展趋势

国外发达国家和地区在发展转型时期也有较多基础设施建设方面的探索和实践。诸如基础设施区域协调、新技术新理念应用、拓宽基础设施融资渠道等。

表3 欧美及日本等发达国家的转型时期基础设施建设情况对比分析表

2.1 促进建立区域和城乡基础设施协调建设与共享

区域间基础设施建设的不协调, 乡村基础设施

水平落后等严峻问题要求基础设施规划必须在更广

大的区域范围内协调统筹考虑。

图1

所示纽约在区域供水方面的做法值得借鉴5。

纽约从19世纪便开始谋划区域供水系统，通过区域

间跨流域输水系统互联，至今已形成了世界上最大

的市政供水系统，包括覆盖三大水域共2000平方英

里，包括19个水库和3大湖泊。深圳、东莞在水资

源严重短缺情况下，也探索通过江库联网等措施建

设城市水缸系统，实现全市域的各类饮用水资源互

联互通，保障城市供水安全性。 2.2 倡导低碳生态、集约高效的建设理念

随着资源严重短缺的现实困境愈

演愈烈，以往传统的资源利用方式和基

础设施建设模式已难以为继。在新形势

下，倡导低冲击开发模式，促进城市公

用设施现代化，已成为诸多国家城市建

设的共同趋势。市政基础设施建设应遵

循集约化、生态化、智能化和景观化等

原则。 2.2.1 集约化原则

基础设施建设的周期长、耗资大，应尽量避免基础设施粗放建设，以尽量提高基础设施的使用效率与效益为目标。尤其对城镇基础设施建设而言，更应注重发展集约型基础设施，

图1 纽约输水系统5

图2 区域-城市绿色市政系统模式图