各国学前教育投入方式研究

各国学前教育投入方式研究

一、世界主要国家和地区学前教育公共投入的基本情况分析

本文主要从学前教育公共投入占GDP的百分比、学前教育公共投入占教育经费总额的百分比、学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例三个方面，将各国对学前教育公共投入的基本情况进行分析。（一）学前教育公共经费占GDP的百分比

有关学前教育对国家、社会、家庭和儿童个体发展价值的一系列实证研究，使各国政府逐渐意识到加大对学前教育这一阶段的投入的重要价值。1996年欧盟委员会保育协会就建议欧洲各国对早期保育和教育的投入总额至少要占GDP的1%。目前，欧洲少数国家已超过或接近达到这一水平。我国学前教育公共投入的水平与西方国家的差距十分巨大，学前教育经费在GDP中所占比例仅0.036%左右，投入不足是制约学前教育事业发展的瓶颈。②

（二）学前教育经费占教育经费总额的百分比

西方发达国家学前教育公共经费在教育经费总额中所占比例的差异很大，但总体来看，多数国家学前教育公共经费在教育经费中所占的比例都超过6~8%。与之相比，我国学前教育经费在教育经费总额中所占比例长期在1.2~1.4%，水平极低。[1]

（三）学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例

西方国家对公共资源和私人资源在学前教育发展中应该发挥怎样的作用有着不同的观点，而这种不同与各国社会价值观密切相关。自由国家认为，只有市场失灵时，政府才要进行干预，因此，这些国家（美国、加拿大、澳大利亚）非常强调家长和私营部门在学前教育提供上的作用；而在社会民主传统的国家中，学前教育是所有劳动公民都可享受的服务（如北欧国家）。虽然各国情况不同，但从OECD公布的一些世界发达国家在2000年~2005年间学前教育生均经费公共投入与私人投入之比的数据中我们可以看出，在这些市场化高度发达的国家中，学前教育生均经费的公共投入比例均远大于私人投入，多数国家公共投入在生均经费中所占比例在50%以上。[2]

二、公共投入分担学前教育成本的方式分析

公共资金分担学前教育成本的方式可分为两类：一类是以支出为基础（expenditure-based）的资助，即政府直接为早期保育和教育支付全部或部分费用；二是以税收为基础的资助（tax-based），即政府通过税收抵免、为雇主减税和允许雇员使用税前税收支付儿童保育费用。本文以两类资助体系为线索，贯穿政府分担成本的不同比例，对政府具体的资助方式进行分析。

（一）以支出为基础的成本分担方式分析

以支出为基础的成本分担方式包括以下七种具体途径：

1.将某一年龄段的学前教育纳入义务教育或提供免费服务

将学前一年教育纳入义务教育或实行免费的学前教育是很多国家公共投入学前教育的做法。在义务教育方面，荷兰和英国将儿童的学前一年教育纳入义务教育阶段，即儿童从5岁起享受义务教育；墨西哥从2009年开始实施学前三年义务教育；在免费教育提供上，澳大利亚、奥地利、加拿大、新西兰和美国提供学前一年免费教育；爱尔兰和荷兰提供学前两年的免费教育；美国、瑞典和丹麦的部分地区开始在5岁免费的基础上向3~5岁幼儿提供免费教育；提供三年及以上免费学前教育的国家有比利时、法国、卢森堡、葡萄牙等。[4]

2.举办公立幼儿园

公共财政直接用于举办托幼机构，家长缴纳部分费用是政府分担学前教育成本的做法，尤其是在欧洲。据有关欧洲39个国家的数据显示（5个国家是2004年和2005年的数据，其余均为2006年的数据），其中有23个国家入公立幼儿园的幼儿占在园幼儿总数的80%以上。具体来讲，公共财政分担学前教育成本的比例因国家的经济状况和社会价值观念而有所不同。据OECD的有关资料显示，2005年欧洲16国公共财

政分担3岁以上学前教育费用在90%以上的国家有9个；分担80~90%的国家有6个；德国分担的比例为72%。[5]诚然，政府分担的比例越高，家长承担的费用就越低，在经济条件一定的情况下，儿童接受有质量的早期保育和教育的几率就越高。此外，在公立幼儿园比例很高的国家和地区，服务对象基本不作限制；在公立幼儿园所占比例相对较低、难以满足广大民众需求的国家和地区，往往将学前教育服务定位于“保底”，优先招收各种处境不利的幼儿，有条件或有空额时再向社会扩展。如，韩国规定公立幼儿园采取“排富原则”招生，且为低收入家庭的孩子减免学费。

3.建立儿童保育和教育项目

当公共资金不能为所有或多数儿童提供免费的儿童保育和教育时，政府会优先考虑为各种处于不利地位的幼儿建构社会安全网。一般而言，这种安全网的构建是通过国家(地区)层面的项目或计划开展的，如美国的“提前开端计划”、韩国的“农村公立幼儿园计划”和我国台湾地区的“扶持5岁弱势幼儿及早教育计划”等。另外，有些国家还积极引入国际组织的项目支持。印度政府专为贫困儿童设计的ICDS项目就得到了国际基金会和非政府组织1.38~2.76亿美元的支持，占项目总额的60%，印度政府投入40%，2，300万儿童从中受益。[6]

4.建立儿童保育和教育基金

有些国家还设立了基金来为早期保育和教育提供支持。如美国联邦政府就设立了儿童保育和发展基金（CCDF），主要投入于儿童保育服务和质量的项目，其作用有四方面：第一，使低收入的父母和享受临时家庭援助计划基金（TANF）的父母能参加工作或接受教育和职前培训。第二，部分儿童保育和发展资金用于提升儿童保育质量及其可获得性。第三，基金中的一部分还用于改善婴幼儿保育的质量。第四，一些州还用这笔资金对儿童保育者进行培训，协助儿童保育服务提供者达到卫生、安全方面的要求，聘请专家对儿童保育服务提供者进行专业训练，或是向儿童保育服务提供者提供奖励以便激励其提高质量。[7]为了保障资金的充足，联邦儿童保育和教育项目会要求州政府给予配套的资金。州政府的匹配率会随州人均收入的变化而有所调整。最富裕的州的匹配率为50%，即联邦政府支持1美元，州政府也要配套1美元；相对比较贫困的州，配套率可低至20%。

5.购买“学位”

当公立学前教育资源不足时，政府会用公共资金向有资质的民间组织或机构“购买”学前教育服务。购买服务的方式很多，本文中的购买“学位”指为实现政府的特定目标而出资、以契约方式委托有资质的民间早期教育机构提供“学位”，即入园名额的方式。提前开端项目允许向私立幼教机构购买服务。美国一些州规定提供服务的对象只能是非营利性机构，也有一些州允许向营利性私立机构购买，但在服务对象上明确要求面向弱势群体。在Pre-K项目中，当公立机构名额不够时，各州同样采取向私立机构购买服务，每个州的Pre-K项目对机构的师幼比、班级规模、师资、课程内容以及其他服务都有明确要求，服务的提供者必须满足这些标准才有资格申请，而这些标准通常超过了各州对办园许可的要求。我国台湾地区的“扶持5岁弱势幼儿及早期教育计划”中也规定，2004年~2006年，离岛和原住民地区5岁弱势幼儿学前一年免费教育的任务主要由公立幼儿园或小学附设的“国幼班”承担。公立幼儿园不足的地区再纳入私立幼儿园试办的国幼班，每人每学期最高补助新台币1万元。2007学年起，5岁弱势幼儿学前一年免费教育扩大至全台湾，仍主要由公立幼儿园（国幼班）承担。因公立幼儿园供应量不足而就读私立幼儿园的，每人每学期最高补助学杂费新台币1万元。由此看来，在美国，在经济条件好、能为所有4岁或3~4岁儿童提供免费服务的州中，政府购买服务面向了所有符合年龄要求的儿童；财力不足的州则针对社会经济地位较低和学业发展不利的儿童。[8]我国台湾“当局”向有资质的私立幼儿园购买服务也旨在解决5岁弱势幼儿的学前一年免费教育。

6.补贴私立幼儿园

近年来，许多国家和地区的公共财政也开始投向非营利和营利性托幼机构，但各个国家和地区补贴私立幼儿园的目的、要求、方式和数额有所不同，政府的补贴方式也有差异，在此介绍三种具体方式：第一，资助开设费用。政府资助的前提条件是对私立保育机构的开设地点提出要求，一般是政府保教机构未顾及到的社区。澳大利亚联邦政府有一项“儿童保育机构的设立资助”。按规定，“设立资助”的经费只能用于雇用教