国际金融监管改革的进展与启示.

国际金融监管改革的进展与启示
□王彩霞
国际金融危机给全球经济带来巨大冲击,同时也为各国政府和金融监管机构进行改革提供了契机和动力。

危机爆发后,各国政府逐渐认识到金融监管滞后是引发此次危机的主要原因之一,相继出台金融监管改革方案,旨在完善金融监管体制。

一些国际规则制定机构,如金融稳定理事会(FSB、巴塞尔银行监管委员会(BCBS、国际证监会组织(IOSCO和国际保险监督官协会(IA IS等也力求在维护金融稳定与防范系统性风险方面有所作为。

一、国际金融监管改革概况
今年6月,美国公布了《金融监管改革方案———新的基础:重建金融监管》的改革方案。

该方案反思了导致本次危机的根源,提出应从加强对金融机构、金融市场和金融产品的全方位监管,保护消费者和投资者免受不当金融行为的侵害,赋予政府应对金融危机所需的政策工具以及促进国际监管合作等五个方面构建安
全防线。

主要措施包括以下六个
方面:将美联储打造成“超级监管
者”,全面加强对大型金融机构的
监管;新设消费者金融保护局
(CFPA,并赋予其超越监管机
构的权力;新设联邦级的“金融服
务监管理事会”(FSOC,负责辨
识系统性风险,并向美联储提交
威胁金融稳定的金融机构名单; 在财政部下设全美保险办公室(ON I,负责识别可能引发危机
的监管问题,并向美联储提交应作为一级金融控股公司接受监管的保险公司名单;新设全国银行监管局(NBS,取消监管职能较
弱的储蓄机构监管署;新设一家决策权力机构,赋予政府处理陷于困境的大型金融机构的权力。

英国于今年7月公布了《改
革金融市场》方案。

该方案主要包括以下五个方面的内容:强化金融稳定目标,重视对系统性风险的监管;明确监管当局在问题银行处置中的权限和程序;加强金融监管机构之间的协调;加强金融消费者利益保护;推进国际监管合作。

主要措施包括以下三
个方面:延续由英国央行、金融服务局(FSA和财政部组成的金融监管“三驾马车”模式,成立由上
述三家机构组成的金融稳定委员会(CFS,负责识别和分析威胁
金融稳定的风险,协调风险应对方案;建立特别处理机制,赋予政府干预和处置问题银行的权力; 赋予金融服务局(FSA在管理公司高管、制裁市场滥用行为及信息收集等方面更大的权力。

欧盟于6月出台了泛欧金融监管方案。

该方案旨在打破各成员国在金融监管领域各自为政的局面, 实现欧盟层面的统一监管。

其主要特点是推出了一套“双轨制”方案:宏观层面上,组建欧洲系统性风险管理委员会(ESRB,负责
识别威胁金融稳定的系统性风
险,必要时发布风险警告并采取
相应措施;微观层面上,将现有的
欧洲银行监管委员会、欧洲保险
和职业养老金监管委员会及欧洲证券监管委员会分别升级为拥有实际监管权限的监管局,届时虽然对金融机构的日常监管仍掌握在各成员国手中,但三个新设立的监管局将负责协调各国监管规则。

金融危机发生后,20国集团(G20领导人峰会及金融稳定理事会成为在国际层面推动全球金融监管改革,协调各国改革进程的重要平台。

金融稳定理事会从关注系统性风险(systemic risk和宏观审慎监管(macropruden2 tial regulation等方面入手,提出了一系列改革措施,主要包括以下方面:提高对银行资本金的要求,改善银行资本的数量和质量;改革金融业薪酬制度;完善对场外交易(O TC衍生品市场的监管;加强国际监管合作,重视对可能引发系统性风险的国际金融机构的监管;在2011年6月前制定全球会计准则;对不合作的避税港采取抵制行动。

二、国际金融监管改革趋势
此次国际金融监管改革,是自布雷顿森林会议以来的一次重大变革,有可能从根本上触及甚至是改变原有体制。

总体来看,许多金融监管改革措施均指向“加强监管”,并体现出如下趋势:
(一关注系统性风险,加强宏观审慎监管
拥有成熟金融市场的美国、英国和欧盟在改革方案中不约而同地提出,将新设独立的宏观审慎监管机构或者增强现有机构的宏观审慎监管职能,防范系统性风险,维护金融稳定。

美国呼吁
建立金融服务监管理事会
(FSOC,并授权美联储监管具
有系统重要性的金融控股公司。

英国将金融稳定职责赋予由英格兰银行、金融服务局和财政部共同组成的金融稳定委员会(CFS,将维护金融稳定摆在突
出位置。

欧盟提议建立欧洲系统性风险管理委员会(ESRB,负
责欧盟整体金融体系的宏观审慎监管。

金融稳定理事会及其成员
目前正致力于开发定量工具,包括杠杆率等系统性指标,用于监测和评估金融体系中的宏观审慎风险及其演变过程。

巴塞尔银行监管委员会成立了宏观审慎监管工作组,负责研究监管工具,并考虑提高对银行的资本金要求。

国际保险监督官协会加强了金融稳定高层特别工作组
的职能,研究界定保险业的系统性风险范围,并致力于建立宏观审慎监管框架。

(二完善金融创新监管,向
全方位监管过渡
金融创新监管是金融危机带
来的重要课题。

在欧美现行金融体系中,“监管重叠”与“监管漏洞”并存,导致某些金融创新领域无人监管,一定程度上诱发了此次危机。

此次金融体制改革体现出弥补监管漏洞,扩大监管覆盖面并实现全方位监管的趋势。

机构方面,将对冲基金和信
用评级机构纳入监管范围。

美国的改革方案要求所有对冲基金顾问在其所管理资产超过一定标准后必须进行注册;美国证券交易委员会(SEC将加强对信用评级
机构的监管以提高评级过程的透明度,同时正在评价监管规则中可取消信用评级的领域。

欧盟草拟了“替代投资基金管理人
(A IFMs指令”,为包括对冲基
金在内的替代投资基金管理人建立全面有效的管理和监管框架, 并已制定出关于信用评级机构的新监管法规,力求在欧盟内部形成统一的信用评级监管体系。

国际证监会组织(IOSCO发布了
有关对冲基金的6条高层准则, 包括强制性登记注册、监管和用于系统性风险评估的信息提供等,并在《IOSCO信用评级机构行为准则基本要点》的基础上,开始探讨适用于大型全球评级机构的监管合作。

金融稳定理事会于6月发布了《信用评级使用综
述》,供银行、证券和保险监管者在使用外部信用评级时参考,以降低监管机构对外部评级的过度依赖。

在产品和市场方面,将场外
衍生品和其他未监管市场及产品纳入监管范围。

美国要求所有的金融衍生产品交易都要保存记录并定期汇报,并要求标准化的金融衍生产品及服务要在透明且受监管的场所完成。

纽约州更是宣布自2009年1月起,信用违约掉期(CDS产品将被当做保险合同进行监管。

英国也表示将加强对具有系统重要性的衍生产品市场的监管。

目前,各国都在采取措施推动CDS合约中央对手方(CCPS清算机制的建立,英国、
美国和欧洲大陆的许多CDS合约清算所已经开始运作。

国际证监会组织于5月发布了有关证券产品和CDS监管的咨询意见,并于9月形成最终报告,建议金融监管机构考虑制定措施,进一步提高监管透明度,加强资产证券化和CDS市场监督,提高投资者信心和市场质量。

巴塞尔银行监管委员会正在对场外衍生品交易的资本要求进行修订,以确保资本要求能充分反映金融衍生品风险。

(三加强国际金融监管合作,完善跨国金融集团监管
在资本跨行业、跨境流动日趋活跃的今天,单一国家和地区的监管机构容易“只见树木,不见森林”,在维护整体金融体系稳定和防范系统性风险方面存在明显不足。

加强国际金融监管协调与合作,已成为全球金融监管改革的重点之一,而重中之重是加强对大型跨国金融机构的监管。

此次危机中,一些原本实力雄厚的跨国金融集团先后陷入困境,有的甚至成为传递系统性风险的载体,为危机的爆发埋下了隐患。

为实现宏观审慎监管,目前国际上普遍认为应加强对大型金融集团的监管,尤其应将集团内部不受监管的实体和不经营业务的控股公司纳入监管范围,并对不同地域和业务领域实施统一标准的监管措施,一则避免风险在不同地域和业务领域之间传递,二则防止公司“摘樱桃”,选择监管力度较弱的领域进行监管套利。

美国已就加强国际监管合作出台了11项具体措施;欧盟正考
虑成立跨国金融稳定小组;金融
稳定理事会针对30多家大型复
杂金融机构建立了联合监管机制
(supervisory colleges;巴塞尔
银行监管委员会对银行业联合监
管安排及实践开展了详细调查;
国际保险监督官协会已对保险业
现有的联合监管安排的有效性进行了评估。

此外,各国监管机构和国际组织还在跨境危机管理、存款保险以及早期预警演练等方面进行了密切合作。

(四实施对资本、薪酬和会
计准则的逆周期监管
顺周期效应是导致此次金融
危机升级的一个重要原因。

开展逆周期监管,平滑顺周期效应造成的市场波动,成为当前的一个重要课题。

目前,国际上对逆周期监管的讨论,主要涉及资本、薪酬和会计准则等三个方面。

资本要求方面,巴塞尔银行
监管委员会已就建立高于最低资本要求的逆周期资本缓冲框架达成一致,将要求银行通过实施一揽子资本保留措施加强资本金,
包括限制过度分红、股份回购和薪酬等措施,有关具体建议将于今年年底前出台。

薪酬管理方面,金融稳定理
事会(FSB于4月公布的《稳健薪酬做法原则》,成为各国薪酬制度改革的驱动器。

巴塞尔银行监管委员会7月对巴塞尔新资本协议第二支柱原则进行了整合,希望银行和监管机构能立即执行新的第二支柱指引,其中一项重要内容就是要求银行建立着眼于长期风险管理的激励机制。

国际证监会组织正在考虑将FSB提出的一些原则融入《信息定期披露原则》,并于今年7月发布了讨论稿,计划在秋季完成。

国际保险监督官协会正在开发针对薪酬管理的一套标准和指引性文件,并
将重点考虑保险业的特殊性。

许多国家和地区也正在采取措施执行FSB原则。

例如,英国金融服务局8月完成了改革金融服务薪酬结构的若干规定,并将于明年1月正式实施。

瑞士和澳大利亚也分别于今年5月和6月提出了系列薪酬改革建议,最终规定有望在明年年初实施。

法国8月发布了薪酬限制规定,要求监管当局在9月执行。

美国银行监管机构正在考虑单独制定含有FSB 原则的薪酬管理指引,同时提议给予股东对薪酬政策的无约束表决权,并加强薪酬管理委员会的独立性。

美国证券交易委员会今年7月提出了加强薪酬管理与公司治理信息披露的有关规定,要求接受过政府救助的公司允许股
东对管理层薪酬进行建议性表
决。

会计准则方面。

关于拨备,
国际会计准则理事会(IASB正
致力于加速强化关于拨备的标准
与指导,包括考虑关于基于预期
损失的减值标准建议。

美国财务
会计准则理事会(FASB尚未开
发贷款损失准备新方法,但将考
虑对IASB方案进行反馈。

关于
估值,IASB和FASB已经发布
了关于改进公允价值计量的指引
或建议,并且正在就缓解公允价
值方法可能带来的不利影响等进行磋商,各种方案目前尚处于初步探索阶段。

(五强化投资者和消费者利益的保护
保护投资者和消费者的知情权和索赔权,也是此次金融监管改革的重要内容之一。

金融危机反映出资产证券化等金融创新产品过于复杂,由此导致投资者和消费者难以准确识别其风险。

美国计划新设消费者金融保护机构,并赋予该机构制定规则、进行检查和实施处罚等监管权限。

英国也明确提出消费者有权向对其造成损害的金融服务提供商追讨损失。

三、对我国金融监管的启示
此次国际金融危机对我国金融体系的影响不大,主要原因是我国金融市场开放不足和创新不足,避免了外部系统性风险的影响。

然而,随着全球经济一体化进程的不断发展,加快金融市场开放和金融创新的步伐是大势所趋,我国金融市场与国际金融市场的联系将日渐密切,面临的风险和挑战也会越来越大。

置身于国际金融监管改革的大潮中,我们应立足国情,积极借鉴西方发达国家金融监管改革的经验,进一步完善金融监管。

(一加强宏观审慎监管
此次金融危机是过去多年来金融市场和金融创新快速发展过程中所累积问题的一次总爆发,再次唤醒了各监管当局对防范系统性风险,维护整体金融稳定的重视。

任何局限于从单一市场或行业视角考虑问题的理念都已无
法适应当前形势,宏观审慎监管
被提上日程。

目前,全球范围内
尚未对宏观审慎监管形成统一的
定义,但从最早提出这一概念的
国际清算银行和巴塞尔银行监管
委员会的解释来看,宏观审慎监
管是指金融监管当局为了降低金
融危机发生的概率及其带来的财
政成本和产出损失,从金融体系
整体而非从单一机构角度实施的
监管。

从我国金融业长远发展考虑,一方面,我们需要密切跟踪国际上关于宏观审慎监管研究的最新进展,另一方面,应积极组织力量研究建立符合我国市场环境的宏观审慎监管体系。

大型金融集团,尤其是跨国
混业金融集团,由于其体系和业
务规模大、复杂性高、互联性强, 极易引发系统性风险。

因此,国
际上已将加强对大型金融集团的监管作为实施宏观审慎监管的出发点。

随着我国金融市场日渐开放,对跨国金融集团和国内混业
金融集团的监管将成为金融监管机构面临的重大挑战。

基于我国现阶段的实际情况,建议尽早制
定《金融控股公司法》,做到制度先行,有法可依。

其次,应进一步
落实和完善金融监管协作制度, 可考虑借鉴国际上联合监管机制(supervisory colleges的做法,
完善“一行三会”跨部门合作机制,避免监管套利行为。

其三是在国内审慎推进混业经营。

危机发生后,已有数家国际大型金融集团从混业经营回归到分业经营模式,这显示西方发达市场过去十多年的混业经营实践似乎并不成功。

例如,花旗集团(Citi2 group于今年1月宣布将其传统商业银行业务和高风险业务一分为二,重返分业经营模式;比利时富通集团(Fortis于今年3月将
银行业务出售给巴黎银行,转而专注于经营保险业务;荷兰国际集团(IN G也于今年10月26日宣布将把银行和保险业务完全分
离,预计在4年内剥离全部保险业务,以减少银行和保险在同一个集团下运营的复杂性。

我国尚处于混业经营的起步阶段,既不能搞急刹车,也不能对外界变化置若罔闻,应结合我国实际情况, 循序渐进地推进混业经营。

(二完善微观层面监管
此次全球金融监管改革要求
从微观层面加强对金融市场、机构和产品的监管。

目前,我国金融监管机构对金融市场的监管基本实现了全覆盖,但有效性和针对性还有待加强。

一是应加强对各类金融机构和金融产品,尤其是新纳入监管范围的金融机构和场外交易产品的监管,防止出现监管漏洞。

二是加强对金融衍生产品的监管,对其实行严格的市
场准入监管,加强对上市交易金
融衍生产品合约的审批,增加金
融衍生产品的交易透明度。

三是
加强对信用评级等中介机构的监
管,防止信用评级机构误导投资
者,同时减少金融机构对评级机
构的过度依赖。

四是加强对国内
投资境外金融产品特别是高风险
产品的监管。

(三完善金融创新监管
此次金融危机的根源之一,就是金融创新的过度与滥用。

对于一些复杂金融创新产品可能带来的风险,不仅监管机构难以识别,一些公司的管理层也并非完全理解。

雷曼兄弟等百年老店的倒闭即是资本在逐利过程中忽视风险,“聪明反被聪明误”的真实写照。

金融业不能过度创新,但也不能因为金融危机而压抑创新。

我国金融业普遍存在创新不足问题,品种少,现有品种同质化严重,很多领域开发不足。

因此,应根据我国实际情况,在风险可控的前提下加快金融创新的步伐。

对金融创新业务的监管,应当遵循以下原则:一是应准确了解金融创新产品的基础资产质量,二是避免滥用金融创新技术,三是应坚持主业。

美国国际集团(A IG陷入危机就是辅业拖垮主业的现实案例。

A IG的主业是保险,但因过度发展金融衍生品业务,丧失了作为保险企业所应
有的谨慎,最终导致整个集团陷
入困境。

结合我国实际情况,监
管机构应鼓励同时涉足银、证、保的金融机构成为主营业务突出、专业优势明显的机构,而不是无
所不包的全能型机构。

(四深入研究逆周期政策
措施
当前金融危机的形成及发
展,在一定程度上暴露出现行监
管体系中存在的顺周期因素。

顺周期因素不仅加剧了信贷扩张和泡沫形成,而且加深了经济衰退
的程度。

金融危机发生以来,宏
观经济运行的不确定因素增加,
金融风险管理的环境更加复杂,
我国金融监管应充分借鉴发达国家金融监管的经验教训,加强逆
周期监管能力建设。

当前,我国
金融监管机构应密切跟踪国际上
关于资本、薪酬和会计准则等方面改革的最新进展,结合行业自身特点,从分析本行业存在顺周期因素的领域入手,开发相应的逆周期监管工具,在风险可控的前提下“以丰补歉”,减轻顺周期因素带来的不利影响。

(五更加重视保护金融消
费者利益
消费者的信心是金融业持续
健康发展的基石。

如果金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护, 就会挫伤消费者的热情,使金融业失去广泛的公众基础和社会支持。

保护投资者与消费者利益也是此次国际金融监管改革的重点之一。

当前,我国金融市场上还存在一些损害消费者利益的行
为,因此,必须对金融产品和金融
机构实行严格监管,增加金融市
场交易行为的透明度,使金融消
费者获得尽可能多的信息。

同
时,应及时查处各类损害金融消
费者利益的违法违规行为,使金
融消费者利益得到最大保护。

(作者单位:中国保监会
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首先,坚持结构调整,不断提升发展质量。

要将“调结构”摆在“稳增长”、
“防风险”中更加重要的位置,作为公司发展战略性、现实性的问题来认真研究。

结构调整既不能就结构论结构,也不能一蹴而就,而是最终为了提升公司发展的质量,解决公司发展的主要矛盾和突出问题。

保险公司结构反映了公司的特点,应当在科学合理的前提下,体现出自身特色。

其次,要坚持加强内控,严格管理,夯实基础,依法合规经营。

保险公司从设立开始就要不断加
强内控管理、依法合规经营。

当
前,尽管保险业发展比较缺乏经
营管理人才,但对于违规经营的
管理人员,必须依法惩处,绝不姑
息,这才是真正地保护人才,维护行业发展的大环境。

再次,要坚持改革、勇于创
新,不断提高公司发展能力和服务水平。

近十年来保险业的发展,无不体现了改革创新的成果。

管理层要具备改革创新意识,既要有大战略、大举措,也要关注细微之处,不断研究新情况、解决新问题。

当前要重点研究三个问题。

一是管理问题。

要深入细致地研究公司发展壮大后的管理体制、机制问题,不能大而化之。

二是业务问题。

要跟踪研究经济社会发展的新情况、新变化,不断拓宽保险产品和保险服务的发展空间。

三是员工队伍的管理问题。

要用改革的意识、创新的办法,培养管理层和员工队伍科学发展的
理念,不能“只见保费不见人”。

(正之。