关于我国民航安检的法律问题

关于我国民航安检的法律问题

周洪清沈朝阳

《中国民用航空》2002年第七期（5085字）

自1981年4月我国民航开始实施安全技术检查以来，伴随民用航空事业的蓬勃发展和空防安全形势的不断变化，安检工作得以迅速加强，为民航运输安全和空防安全做出了巨大贡献。但是，由于现行安检实行企业职工体制，属于机场、省局或航站直接领导的二级机构，具有行政执法权而无行政处罚权。这样的管理体制和法律属性缺乏内在统一性和充分的法理支持，法律地位非常特殊，造成问题甚多，日益制约着安检职能的发挥和业务的发展，对空防安全工作十分不利。

问题一：企业一般是依法自主设立、独立核算、自主经营、自负盈亏的经济组织，其最本质的特征和最核心的任务就是营利。民航安检部门却是根据国家行政命令组建的，其领导关系、组织机构、性质任务、工作内容、人员来源及其条件都由行政法令进行规范，不能任意扩大或缩减。况且，安检部门必须坚持以维护航空安全为民航运输服务的宗旨，其工作的直接目标不是为了实现自身的经济利益。这不符合企业的基本属性和运行的基本准则。

问题二：既然安检是民航运输企业内部的一个服务性单位，与乘客、货主、内部人员等检查对象应属于自愿平等的契约合同关系，在人身上属于自由平等的民事法律关系，相互间关系应依据市场运行的普遍法则。《中华人民共和国民法通则》第三条规定：“当事人在民事活动中的地位平等”，第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。《中华人民共和国合同法》第三条规定：“合同当事

人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”。但是，安检工作却是强制性的，行使的是行政管理权的“公务”行为，即国家行政机关及其工作人员为行为主体（法律规定行政机关授权或委托执法的组织为例外）所实施的行政执法权力，不管检查对象愿意与否都必须接受。这就超越了民事主体间的自愿平等关系

问题三：如果将旅客、货主看作是购买民航运输服务的消费者，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四条规定：“经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则”，第九条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择商品或服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务”。第二十五条规定：“……不得搜查消费者的身体及其携带的物品，不得侵犯消费者的人身自由”。而事实上，只要旅客或货主选择了航空公司提供的航空运输服务，就必须按照规定的程序和内容无条件接受机场安全检查，不能自主选择检查人或者检查方式，乘机者人身及其携带物品必须接受安检机器或者人工检查。

问题四：安检行政执法工作不同于工商税务、金融证券、市政环保、劳动卫生等一般行政执法工作，它涉及公民人身及其携带物品的检查权。况且，由于其便利的工作条件，能够有效地遏制和打击不法分子利用空中交通渠道进行走私贩毒、偷渡潜逃等犯罪活动，对维护社会稳定、防范和打击各种犯罪活动意义重大。所以，其职能延伸需要查堵黄色淫秽物品、毒品、假钞、非法出版物，擒获犯罪嫌疑人、敌特人员、分裂分子和邪教分子，并需要及时采取强行限制措施。因而安检执法涉及的层次高、范围广，责任非常重大。《中华人民共和国宪法》

第三十三条规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，该条第三款规定：“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”。《中华人民共和国刑法》第二百四十五条规定“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处3年以下有期徒刑或者拘役”。所以，安全检查作为特殊执法工作必须取得国家颁布的法律正式授权才能实施，而行政法规、规章和规范性文件根本不具备此类授权的权力。至今，包括《民用航空法》在内的法律，尚没有明确授权民航安检部门实施上述行政执法权力的条款，因此它并未取得国家法律的正式授权，严格讲属于违法行政。

问题五：安检作为行政执法主体，其责任和权利不对等，执法效果难以保证，自身权益难以保证。安检有行政执法权而无处罚权，不拥有一个行政执法机构所应具备的行政处罚权力，缺乏必要的执法威信和执法手段，不能有效约束检查对象，不能将一些本可以消除在萌芽状态的隐患及时消除，特殊的或紧急的情况下处置手段十分有限。但根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的实施机关有四类：一是公安机关；二是具有行政处罚权的行政机关；三是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；四是行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在法定权限内委托符合条件的事业组织。目前安检不具备行政执法的主体资格。随着我国宪法条款司法化，如果检查对象对安检部门搜查其人身、物品或限制其人身自由的执法行为不服，可以直接根据《宪法》第三十七条以非法侵权为由对安检所在企业提起法律诉讼。另外，既可以根据《行政处罚法》第三章、《行政诉讼法》第十一条提起行政诉讼，也

可以根据《消费者权益保护法》第二十五条提起民事诉讼，甚至可以根据《刑法》第二百四十五条提起刑事诉讼。而民航安检部门却无法拿出国家的法律依据，证明其行政执法行为符合国家法律规定，就要为其执法行为承担法律后果。

问题六：安检到底是不是服务工作？笔者认为，安检工作从国家和社会的高度上理解是服务，但在具体任务和目标上只能是保障空防安全，它最基本的行为特征即执法性强制检查，而“执法”和“强制”绝对不是通常意义上的服务概念。目前安检是企业的内部保障型服务机构，其工作容易被视同于一般商品服务或企业内部保安服务，旅客容易站在高层次消费者的角度片面追求服务质量，民航则容易站在企业经营者角度苛求安检的服务形象。当然，两全其美的“双赢”局面也是安检自身追求的工作效果，“让旅客满意是我们永恒的追求”。但事实往往是：由于安全问题所指向的受益人并不十分明确，尽管大家都在强调安全重要，但当服务和安全发生矛盾时（日常工作中经常产生的现象），旅客、货主、航空公司和机场总是习惯首先考虑自身眼前的经济利益，安全问题则由于利益不确定且当事人不太理解、抱有侥幸心理而被淡化，安检部门如果坚持原则就很容易被投诉或被批评。所以，并不是说安检部门可以不重视服务质量，只是过于强调安检的商业服务品牌容易以牺牲空防安全为代价，这必然违背设立安检的目的。

上述问题的存在，使民航安检既难以在市场经济条件下进行正常的企业经营活动，又难以在依法治国的法律环境下履行合法的行政执法职能，必须考虑从根本上予以理顺。

美国“9.11”事件发生后，世界各国高度重视机场安检工作，继直接加强安检具体措施后，纷纷从法律方面强化安检的重要位置。2001年11月19日，美国总统布什签署了《航空安