第四章公共部门人力资本理论

第四章公共部门人力资本理论
一、重点内容
（一）公共部门人力资本的涵义
公共部门人力资本指的是公共部门工作人员为了实现公共服务的目标，后天获得的具有经济价值和社会价值的知识、技术、能力和健康等要素之整合。

在这些要素之中，最为核心的是公共部门人力资本充分运用公共权力为公民个人或其他组织服务的能力。

在经济转型期，突出表现为制度创新能力、体制协调能力和宏观调控能力等等。

（二）公共部门人力资本的特征
公共部门人力资本除了具有人力资本的一般特征外，它还具有其独有的特征：
1、公共部门人力资本具有社会延展性
这是公共部门人力资本最重要的特征。

它是以公共权力为基础、以社会资本为中介的。

公共部门人力资本水平的提高，有助于培育公共部门与社会之间良好的信任关系、互惠规范和参与网络。

2、公共部门人力资本具有成本差异性
这就决定了公共部门人力资本在产权上不十分明晰，在成本上具有差异，一方面公共部门人力资本的产权和成本与公共部门密切相关，另一方面又是通过个人的自身努力和投资形成的，具有很大程度上的私人性质。

3、公共部门人力资本具有绩效测定的困难性
因为：（1）公共部门人力资本的产出大部分是非物质的；（2）公共部门人力资本的产出具有外部性；（3）公共部门人力资本的产出是延迟的，只有在一定时期之后才能显现出来。

因此，经济学家称其为“非市场产出”。

4、公共部门人力资本具有收入与贡献难以对等性
其贡献无法用劳动边际生产率或生产要素贡献率确定。

公共部门人力资本所获得的工资、奖金等收入只是其所付出成本的一种补偿，按照其贡献支付应得到的收益是相当难以测定的。

5、公共部门人力资本具有市场交易的不充分性
公共部门人力资本承载着合法的公共权力，公共权力在一定条件下转化为公共部门工作人员的人力资本，这使其发展成本与自身私人投资成本出现差异。

所以，在市场交易中，公共部门人力资本受到更大的限制。

公共部门人力资本的上述个性特征直接对公共部门人力资本产权的性质产生了影响，致使其存在着不同于一般人力资本产权的更为复杂的特殊性质。

二、难点答疑及解题技巧说明
（一）公共部门人力资本产权的运作
1、建立向非人力资本产权转化的合法通道，以保证公共部门具有进行特殊的或一般的人力资本投资的积极性，以及吸引市场上高素质、专业化人力资本加盟的内聚力
公共部门对人力资本的再投资也应遵循“谁投资，谁收益”的原则，分享人力资本的收益权。

而公共部门的人力资本也不能简单地看作是“公有财产”，对公共部门组织成员个人投资和积累的人力资本份额应在法律上给予正面认可。

另外，公共部门急需的高素质、专业化人力资本可以通过开放的人力资本市场公开招聘、择优录用，在进入公共部门后，这些人力资本可凭借其产权获得“市场平均水平”的收益率，甚至可按照聘用合同获得“超额收益”。

唯其如此，才能保证公共部门具有正向选择、开放畅通的人力资本形成通道。

2、在公共权力的所有者对公共权力的使用者严密制衡的治理结构下，建立真实反映人力资本收益和绩效的激励约束机制
公共部门中，公共权力的所有者既要激励公共权力的使用者的人力资本输出，又要约束因公共部门特有的激励不足而导致的人力资本产权的边际替代。

公共部门无部门剩余可言，在剩余索取权被删除又无其它权益激励的情况下，公共部门人力资本可能利用公共权力扩大“在职消费”，或者过度使用权力导致权力腐败。

所以，激励机制和约束机制是并行的两条线。

一方面，公共部门可使用物质和精神刺激的手段，或是通过改变职员的工作性质、改善职员的工作环境、赋予职员更多的自主权等方式满足职员的偏好并适应职员人力资本价值升值后的需求；另一方面，公共部门应采取内外联合的途径保证职员合法的使用公共权力：于内，进行内部财务审计和工作绩效评估；于外，建立信誉评估、服务质量听证、舆论评价等监督机制。

我们必须时刻认识到，激励与约束同等重要，不可偏废。

3、积极选择和恰当制订适应公共部门情况的人力资本运营模式和战略规划
这一策略尤其应借助公共部门的知识创新体系，特别是教育培训系统和政策前瞻来进行。

这涉及到：由职位和预算控制向完善工作分类和薪酬制度转变；在确定人力资本责任和控制成本的基础上，通过区分核心工作、专业技术性工作和临时性工作来制定不同的人力资本的进入及管理的方式，如区分常任制和聘任制等；提供职员培训机会不仅成为人力资本再投资的途径，而且也成为人力资本激励的一种方式；建立人力资本的市场信息和内外部评估系统；重塑公共部门的组织文化和团队精神，实现各方利益的帕累托改进。

4、实现契约化管理和部门内的集体协商制度
契约化管理遵循的是人力资本产权运作的契约机制，前文已有述及，这里主要探讨一下集体协商制度。

集体协商是公共部门与其职员的代表所进行的有组织的修改、订立人力资本产权契约的过程。

它的价值体现在尊重公共权力使用者的合法权利（时下，更体现为合宪的权利）及参与内部管理和决策的能力。

集体协商之始应确定进行协商的主体、协商的程序及内容；集体协商之后所形成的决议或契约合同受法律保护，其执行也应在法律的监督之下；集体协商的过程是“阳光”的，须建立公众监督、公开听政的机制。

5、尊重公共权力所有者的产权，建立防止公共权力所有权产权缺乏的机制
产权经济学家认为，产权清晰到个人是最经济的，个人产权主体有动力多渠道地实现产权的保值增殖。

然而，并非所有的产权都能如此，公共权力的所有权在实际中便只能清晰到公共部门及其领导者，这是政治学意义上的“委托－代理”关系所决定了的。

所以，建立一个防止公共权力所有权产权发生转移而导致真正意义上的公共权力所有者的利益受到侵害的机制是刻不容缓的。

在这个机制中，代理人（公共部门的领导者）必须由委托人（公共权力的法定所有者）选举、投票产生，选举过程受公众的监督；代理人的各项在职行为必须通过顺畅、合法的渠道予以公开，接受委托人的监督，防止“内部人控制”问题；委托人应减少委托环节，避免其真实意愿步入“合法失真”的陷阱；委托人还应尊重代理人的合法权益，在激励约束机制中求得与代理人的理性共存。

三、作业讲评（略）
四、课程拓展
（一）公共部门人力资本产权的特殊性质
1、产权交易的非最优性
公共部门人力资本产权的实现倚赖于交易，但是，交易费用和交易双方有限理性的客观存在使得交易契约具有非最优性；
2、产权收益的递增性
首先，在公共部门使用、处置其人力资本的过程中，人力资本的使用价值会通过不同的途径不断激增；其次，公共部门人力资本具有溢出效应，能够改变公共部门内的其它要素及其组合，从而使得公共部门的规模效益递增；
3、产权的强外部性
公共权力对于公共权的使用者而言是具有强外部性的资源。

在公共部门，人力资本拥有公共权力的使用权，当人力资本使用公共权力的时候，其所产出的产品及服务都将产生强外部性；
4、产权的相对残缺性
由于公共部门的公域性质，人力资本产权在进入公共部门时，某些权利必将受到限制甚至被删除。

这主要体现在剩余价值索取权上，人力资本不能通过分享利润用于再投资获得非人力资本产权。