特色小镇PPP构架模式(案例)

特色小镇PPP模式案例参考

案例1、贵州安顺西秀区大西桥镇生态文化旅游小镇综合开发PPP项目

安顺市西秀区大西桥镇生态文化旅游小镇综合开发PPP项目属于贵州省第三批次省级示范项目，项目总投资约401900万元，目前该PPP项目已经落地实施，项目公司即安顺金西城镇发展有限公司已于2016年9月18日成立，中标社会资本联合体公司分别为新余观悦投资管理有限公司、安徽四建控股集团有限公司。特色小镇PPP项目的落地难点：是项目结构化设计和融资结构化设计，为借鉴特色小镇PPP项目的成功实践经验，我们重点对生态文化旅游PPP项目结构设计进行分析。

生态文化旅游PPP项目是基于生态文化保护为前提，其项目本身具有较强的公益性质但是旅游产业项目的开发需要进行市场化的运作并引进专业的运营商，注重项目整体运营成本的降低和后端运营收益的规模化体现，为实现生态文化旅游PPP项目中公益性保护项目与旅游产业开发项目的投融资模式，需要对生态文化旅游PPP项目结构化设计：

生态文化旅游PPP项目突破了传统政府投融资模式，对社会资本的投融资能力提出了更高要求，同时社会资本也在PPP项目运营中获得合理利润，使政府需求与社会资本需求相融合。因此，社会资本需对复杂的项目结构进行整体规划，将建设与运营同时进行，详细区分不同性质项目的投资回报机制进而匹配合理的融资方式。

常规的分类方式是将文化旅游开发项目从PPP项目中分离出来，将基础设施及公共服务项目进一步划分为公益性项目和准经营性及经营性项目，无运营收益的公益性项目如：生态环境综合治理、市政道路等项目通过政府付费的方式获得回报，有运营收益但是不足以覆盖投资成本和合理利润的准经营性及经营性项目如：供热、供水、污水处理、垃圾焚烧等以政府可行性缺口补助的方式实现投资回报。此种分类方式的目的在于将PPP项目结构中明确政府对于公益性较强项目的付费责任承担，从而与政府的PPP项目财政承受能力要求相匹配。

文化旅游开发项目通常包括了景点打造、酒店民宿、商业开发、娱乐设施和其他产业开发项目，社会资本需要挖掘当地的文化旅游资源，构建旅游产业链，以旅游产业带动生态文

化保护，以生态文化保护提升旅游产业发展。文化旅游开发项目也是真正发挥社会资本专业运营能力并实现市场化融资的重要手段，通过逐步完善文化旅游的配套设施，不断扩大项目收益，提高项目的投资回报率。生态文化旅游PPP项目的综合开发项目公司（SPV）是项目的投融资主体，项目公司如何通过项目的结构化设计实现融资结构化设计。

案例2东极小镇PPP项目

1、东极小镇PPP项目是辽宁省抚远市抚远县“一岛三区”开发建设的一项重要内容，该项目为第二批次国家示范项目，因此具备很高的示范效应。东极小镇PPP项目建设内容主要包括：东极小镇范围内生态保护工程、基础设施及公共服务设施（不包含居住、酒店、商业等二级开发项目）、小镇观光交通设施、旅游配套工程和旅游资源特许经营等7大类38个子项目。

2、东极小镇PPP项目整体交易结构

3、项目回报机制

该项目采取市场化运作的方式，由抚远市人民政府指定的平台公司与通过法定方式选择的社会资本方共同组建项目公司，项目公司对项目进行投融资、建设及运营维护管理，整个东极小镇项目拟采用可行性缺口补助的回报机制。

在授予项目公司特许经营权的前提下，按照“市场运作，有偿使用”的原则，项目公司开发建设东极小镇范围内的基础设施、公用事业及公共建筑并运营维护。项目收入来源包括政府付费、使用者付费以及政府的可行性缺口补助。

图：东极小镇PPP项目回报机制

4、项目融资

（1）项目融资方案

本项目总投资为48.8亿元，项目资本金为12.2亿元（由政府方与选定的社会资本按照10%：90%的股权比例出资，其中政府平台公司以土地使用权作价出资，社会资本以货币出资），占总投资的25%；需融资部分为36.6亿元（银行贷款、企业债券、项目收益债券、资产证券化等方式融资），占总投资的75%。

图：东极小镇PPP项目融资方案

（2）项目融资亮点

■政府不实际出资

在东极小镇PPP运作过程中，“政府不出资”是一大特点。该项目总投资为48.8亿元，项目公司组建时，政府授权的政府平台公司出资约为：12.2亿元（项目资本金）×10%（政府平台公司占股10%）=1.22亿元。对于此部分资金，政府只在初始阶段以土地使用权作价投入1.22亿元，将小镇土地出让金、税收地方留成部分和单体项目专项资金、旅游资源特许经营、延长小镇内公用设施项目运营期限五项措施保证项目回购资金和增强社会资本建设东极小镇的积极性。其他投资款则由社会资本投入及融资渠道解决，极大地缓解政府支出压力，促进公益性事业的发展。

■引入中国PPP基金

东极小镇PPP项目总投资为48.8亿元，其中资本金为12.2亿元，占项目总投资25%，由政府方与中国PPP基金、抚远东极伯力投资有限公司、中国二冶集团三家社会资本共同出资，剩下的36.6亿元，占总投资的75%，由四方共同组成的项目公司通过融资来解决。

项目的重大意义、合理的模式设计，也获得了以财政部和10家大型金融和投资机构为背景的中国PPP基金的青睐，基金为项目提供2.44亿元的股权融资支持，占项目公司20%的股权。运作专业、高效的中国PPP基金成为项目顺利进行的重要助推剂。

图：东极小镇PPP项目资本金结构

案例3，宜兴市丁山养护院PPP项目案例

本项目合作期限设置为30年，其中建设期3年，运营期27年。项目属养老典型性项目，项目边界条件清晰，收费定价机制明确，结合项目融资需求、改扩建需求和期满处置等因素，适合采用PPP模式中的BOT（建设-运营-移交）运作方式，即由社会资本组建的项目公司负责项目融资、建设、运营维护，项目合作期满后项目资产及相关权利等无偿移交给政府的项目运作方式。本项目PPP运作模式图如下：

（一）项目投融资结构

本项目由社会资本增资扩股后项目公司注册资本达到10000万，股权结构变更为：政府出资方占股20%，国开发展基金占股10%（表决权及收益权让渡给政府出资方），社会资本占股70%。项目投资总额和注册资本间差额由社会资本方负责融资解决。

（二）回报机制

为满足项目基本的商业可行性，兼顾养老项目的公益性要求，根据养老项目基本特征及PPP相关政策法规，本项目运营阶段双层主体可获得的经营收入如下所示：

非营利性养老机构的收入。主要包括：1、养老人群使用者付费；2、政府方为政府供养老人支付的相关费用；3、养老机构自主申请，依法获取的建设补贴及运营补贴等。

项目公司的收入。主要包括：1、非营利性养老机构支付的租赁费和管理费；2、可行性缺口补助。

（三）合同体系

围绕项目顺利推进，本项目合同体系主要包括投资合作合同、增资协议、PPP项目合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同和保险合同等。

《投资合作》是项目实施机构与中标社会资本方依法就项目合作订立的合作合同，以明确政府与社会资本方的合作意向、职责。

《增资协议》是政府指定出资方、国开发展基金与中选社会资本就增资扩股变更为项目公司签订的合作协议，详细约定三方有关项目合作的关键权利义务。

《PPP项目合同》是实施机构与项目公司依法就项目合作所订立的合同，其目的是明确双方权利义务关系，确保项目全生命周期内的顺利实施。项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

（四）项目采购安排

由于行业特殊性，本项目拟选择具备施工总承包资质，并具有养老和医疗行业运营管理能力和经验的社会资本。项目核心边界条件和经济技术参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，故采用公开招标采购方式。

出于综合考量，本项目采购社会资本采用综合评分法，以政府可行性缺口补助总额和建安工程下浮率作为竞价点，将项目建设运营方案作为关键评审内容。

（五）项目移交

合作期满后，项目公司将所有项目资产完好、无偿移交丁蜀镇人民政府或其指定的相关部门。丁蜀镇人民政府届时将按适用法律的规定和程序选定适合的后续服务商，在同等条件下，丁蜀镇人民政府将优先考虑与项目公司签订新的合同。

（六）项目亮点及难点

根据项目回报机制特点，合理设置双层主体交易结构

通常在PPP项目运作中，项目公司成立后直接负责项目的建设和运营管理。而由于本项目定位是民办非营利性养老机构，根据相关政策规定其经营利润只能用于扩大养老机构规模和自身发展、用于购买设备、引进技术、开展养老相关服务项目等内容，不得用于养老机构投资者的分红，以致社会资本投资非营利性养老机构的营利方式受到较大的限制。因此在这类项目中，社会资本的投资回报主要是通过专门组建用于举办养老机构的项目公司，通过租赁费、管理费、配套养老服务等方式实现。

在本项目中丁山养护院投资建设完成以后，项目公司按照相关程序依法办理登记设立民办非营利性养老机构，并将项目建设完成后的资产以租赁形式提供给其使用，由养老机构向项目公司支付管理费用。此外，养老机构通过这种方式还可以申请到设立非营利性机构的相关各项优惠政策。