独立司法权与人大监督权

浅论法院的依法独立审判权和人大对法院的监督权
------ 宪法框架内的权力冲突及其调整机制*
（本文发表在《法学》1999年第一期）
王晨光
监督案例引出的法理问题
人民代表大会对人民法院的审查监督权与人民法院的依法独立审判权都是我国宪法规定的基本制度。

但是，显而易见，仅从表面形式而言，这两者之间似乎难于避免矛盾与冲突。

从实践角度看，也确实出现了一些棘手的情况。

一方面人大需要根据宪法对法院的工作进行监督，特别是在司法不公甚至司法腐败较为严重的情况下，这种监督就更有现实的必要。

但从另一方面看，司法权又是一种极为特殊的独立的国家权力，必须由专门机构中的专门职业人员行使。

这一理论上的症结着实令人困惑。

本文无力解决这一问题，但希望能够从一些实例出发，进而进行理论探讨，以期推动对这一看似简单，实则复杂的问题研究。

首先，我们可以先抛开一些似是而非的理论抽象，看一看具体事例。

近些年，各种报刊上相继报导了一些人民代表大会对法院工作进行监督的事例，即人大通过监督，纠正了违法审判造成的错案甚至冤案。

这些事例本身颇为感人，同时又提出了发人深思的理论问题。

为使读者了解一二，这里仅举出几个《人民日报》报导的题目作为参考，即＂正确认识人大对司法工作的监督－－对江苏新沂市人大纠正一起法院错判案的调查＂；＂人大还了我青白与公道＂；＂耍特权法官屡铸错强监督公道终讨回＂；＂村妇诉冤历经三载人大监督为民除凶＂。

1它们包括了刑事、民事和经济等各种案件。

在这几宗案件中，当事人都受到了法院违法审判的不公正待遇和错误判决。

如果不是人大的鼎力相助，就只好冤沉大海了。

例如，据＂人大还了我青白与公道＂一文报导，长春市一位曾名噪一时的企业家因为在经济活动中的一次小小的轻信，先后被工商、公安和法院以＂倒卖国库券＂、＂诈骗＂和＂投机倒把＂等罪名罚款和查抄。

后来他又因为一位负责办理案件的警察遇害而被当作重大杀人嫌疑犯通缉。

流浪三年后，他走进了吉林省人大常委会，并在其帮助下，最终讨回了青白和公道。

读罢报导，确实令人击节称快，庆幸我国的人大制度中有对法院审判工作的监督机制。

在当前司法腐败日趋严重的情况下，人大对法院审判工作的监督显然具有重要的现实意义。

对此，一些领导人也先后发表意见，成为当前报导中的一个热点。

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但是，人大的监督是否都会产生好的结果？从现有的报导看，结果并非如此。

例如《南方周末》所载＂三级法院四个判决八年官司一张白纸＂一文报导的事例3，就不能不令人对有关的市人大在该案中起的作用提出质疑。

一件普通的经济合同纠纷在经历了河南省两级法院审理后，最高法院推翻了原审的不当判决，又先后两次做出改判。

但是，最高法院的判决居然无法在河南省当地得以执行。

不少学者已经对此案发表了精辟的评论。

但似乎人们并未认真注意该市人大在其中的作用。

据该报导：最高法院做出第一次判决后，在该市人大会上，市人大代表联名为败诉且拒不执行最高院判决的一方翻案，后又联名提交为其翻案的议案。

尤其值得注意的是，一方当事人的法定代表人似乎是该市的人大代表，并积极参
*陈斯喜、付华伶和顾敏康先生对文章初稿曾提出意见，特此致谢。

1正确认识人大对司法工作的监督：对江苏新沂市人大纠正一起法院错判案的调查，《人民日报》，１９９８年６月１０日；人大还了我青白与公道，以及耍特权法官屡铸错强监督公道终讨回，《人民日报》，１９９８年９月８日；村妇诉冤历经三载、人大监督为民除凶，《人民日报》，１９９８年１０月６日。

2李鹏先后在人大有关会议上提出加强人大对司法机关的监督，要在总结经验的基础上把司法监督纳入规范化、制度化的轨道。

见《人民日报》1998年9月17日；1998年11月5日。

肖杨指出人民法院要自觉、主动地接受人大的法律监督和工作监督。

见《人民日报》1998年9月26日。

3寿蓓蓓：三级法院四个判决八年官司一张白纸，《南方周末》，１９９８年６月５日。

与了在市人大的活动。

其后，市人大法工委主任、副主任专程到省人大内务司法委员会反映情况四五次。

该报告又经省人大转呈全国人大，并由全国人大转批最高法院。

据此，最高法院又开始了长达三年的再审。

而＂据透露，再审合议庭认为此案应维持原判，但终从大局出发，将违约金砍掉一半。

＂我们姑且不论判决的公正，仅从有关人大纵容当事人拒不执行已产生效力的最高法院判决而言，其效果已经构成了对国家法制统一和尊严的破坏。

在文章结尾，此案另一方当事人的一声＂早知如此，我屈死也不告状＂的悲怆长叹，不禁令人为之扼腕，难以按捺心中陡然而生的激愤。

从击节称快到愤而质疑。

不同的监督事例竟可以使人们的态度发生一百八十度的变化。

从而使人不能不问：到底人大对法院独立审判权的监督是利大还是弊大呢？它在法律和法理上的根据是什么？人大对法院的监督应当如何行使？而面对这一系列法律理论问题，现行的法律似乎没有为我们提供明确的指引和答案，现有的理论也往往忽略了对人大和法院行使的两种权力的关系的细致深入的分析。

故本文不揣冒昧，拟对此提出一些浅见。

对法院独立审判权的法律制约
法院独立行使国家审判权是我国司法工作的一项重要原则。

这一原则虽然在１９５４年宪法首次得以表述，但从１９５７年反右运动以来，一直被当作资产阶级的法治原则而加以批判。

4在文革中，＂群众专政＂更直接取代了法院的审判职能。

其后，１９７５年和１９７８年宪法均未明文规定这一原则。

在经历了令人刻骨铭心的历史教训后，我国１９８２年宪法在第一百二十六条中规定：＂人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

＂5这一原则的重新设立为我国司法制度和法治建设提供了重要的法律基础。

其重要性也愈发凸现出来。

6
但是，根据我国宪法和法律规定，我国法院的独立审判权并非绝对宪法第一百二十
六条就没有将国家权力机关排除在外，而只是排除了行政机关、社会团体和个人对法院独立
审判权的干涉。

当然，这一规定并非在暗示国家权力机关就可以对法院进行干涉。

因为干涉
意味着不合程序或不合理的介入，带有贬义。

但是它确实意味着国家权力机关可以对法院进
行具有法律根据的制约。

这种法律制约包括规范和监督7两个方面。

如此而言，根据何在？根据就在于作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。

宪
法规定：人民代表大会是我国的权力机关。

8它处于所有国家机构的中心地位，行使统一的国家权力。

国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责并受它监督。

9因此审判机关不具有与国家权力机关相等的地位，而是处于低于它的派生地位，国家权力机关按
照宪法设立的行使国家审判权的特殊机构，从而必然要受国家权力机关的规范和监督。

我们
不能仅看到法院独立审判权的重要性，而忽略了我国宪法和法律对这一权力的法律制约。

任何权力都有双刃剑的作用。

它可以扬善去恶；但如果不受制约，也可能因膨胀而
行不义。

就实际情况而言，司法腐败、素质不高、地方保护等原因导致的滥用独立审判权的
现象也较为突出，因此对法院的法律制约也反映了社会的要求。

由于现行宪法和法律的有关规定和国家机构的格局，法院的独立地位也受某些到行
政机构的制约。

这一点将在下一节论述。

4熊先觉：中国司法制度，中国政法大学出版社，１９８６年，第８９页。

5肖蔚云：人民法院和人民检察院，载于《中华人民共和国宪法讲话》，中央人民广播电台理论部，法律出版社，１９８３年，第９９页。

6王家福：关于依法治国建设社会主义法治国家的理论和实践问题，载于《中共中央法制讲座汇编》，法律出版社，１９９８年，第１０３、１０４页。

7有教科书将人大对法院的制约分为领导和监督两个方面。

8中华人民共和国宪法，第二条。

9中华人民共和国宪法，第三条。

有必要说明的是：这里所采用的用语是＂对法院独立审判权的法律制约＂，而非＂
干预＂或＂干涉＂。

因为它仅指其他国家机关依法对法院独立审判权进行制约的程序和方法，不包括违反宪法第一百二十六条规定，对法院独立审判权的各种非法干预。

法律制约的根据是现行的法律制度。

而＂干预＂的含义则较广，不仅包括正当的法律制约，而且带有不受法定程序和方法的约束，依主观判断进行介入的意思。

它与＂干涉＂的区别已在前文论述，不再重复。

虽然本文主张使用＂法律制约＂一词，但是它并不认为现有的法律制约就一定合理，更不意味着对现有的法律制约只能接受，而不能评论和修改。

同时也应注意的是：这种制约与西方国家的立法权和行政权对司法权的制衡并不完
全一样。

就字面意义而言，制衡是指：通过处于平等地位的实体之间的相互制约，达到一种均衡状态。

而制约则不具有平等地位和均衡的意味。

也就是说，使用不同的词汇可以揭示出我国的独立审判权与西方国家的司法独立的差异。

这种差异主要源于根本政治制度的区别。

前面已经谈到，我国审判机关产生于人大制度的框架中，处于低于权力机关的派生地位，其独立审判权也是在人大这一统一的国家权力之下的相对独立权限。

而西方国家基本政治制度建立在三权分立基础上。

立法、行政和司法机构地位相互平行、权力相互分立并相互制约。

司法机构一方面要适用立法机构制定的法律，一方面又拥有依照宪法对立法机构制定的法律和行政行为进行司法审查的权力；法官一方面要由行政机构首脑或立法机构任命，一方面又具有独立的地位和终身任期，除遭受弹劾外，不受任何其他和官员的控制。

因此，西方国家的司法机构一经设立，便具有不受其他任何机构和个人控制的较为完全的司法独立。

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对法院独立审判权的两种法律制约
上述对法院独立审判权的法律制约由权力机关和行政机关实施。

但这两个机构实施
的法律制约具有不同的特点和效果。

权力机关实施的制约具有直接涉及审判活动及其内容，对审判权的行使进行规范和监督的作用。

而行政机关对法院独立审判权的制约主要是间接的、通过对法院系统的人员编制、经费、设备等方面具有的控制权实施的，而非是对法院的审判内容和方式的直接制约。

但是这种间接的制约也会在相当大的程度上影响法院的独立审判权。

行政机关对法院独立审判权的间接制约虽然是按照宪法的规定进行的，它对法律内
在协调性和逻辑性造成的破坏则应当引起足够注意。

例如，国家审判机关是与行政机关地位相同的国家机构，都是由人民代表大会成立并对其负责的机构。

但是，审判机关的经费却要由行政机构中的财政部门来控制；其人员编制要由编制委员会来决定；其设备和后勤保障则要由行政机构中的其他部门承担或配合．这种设置显然无法真正保证审判机构的地位，也必然影响其原本应当毫无顾忌地依法行使的独立审判权。

更为复杂的是，一些行政机关试图通过这些控制权，对法院的独立审判权进行干
预，达到干预具体案件审理的目的。

这种干预显然违反了宪法第一百二十六条的规定，构成了对法院独立审判权的非法干预。

但如何区分行政机关的合法制约和非法干预，显然是一项令人头疼的难题。

有鉴于此，不少学者和法官已经提出考虑学习西方国家的作法，把法院机构和人员
编制的决定权，以及法院的经费和法官的待遇由立法机构通过法律专门加以规定，从而减少行政机关（特别是那些受地方和部门保护主义刺激的行政机关）对于法院独立审判权的干
10谭世贵：论司法独立，载于《人民大学报刊复印资料．诉讼法学司法制度》，１９９７年第五期，第１９、２６页．该文指出：我国司法独立与西方国家的司法独立主要有四个方面的区别：（１）独立的理论根据不同。

西方国家的司法独立建立在三权分立基础上，而我国则建立在国家权力统一，并由人民代表大会及其常务委员会行使的基础上。

（２）独立的范围不同。

前者独立于立法和行政机构；后者则指审判和检察机构独立于行政机构。

（３）独立的主体不同．前者主要是指法官个人独立；后者则指法院和检察院行使职权上的独立。

（４）独立的保障不同。

前者较为完备；后者则在任期、人、财、物等方面赋予行政机构过多的决定权，从而无法真正保障司法独立。

预。

11但是，这种改革需要对宪法和法院组织法的有关条文进行修改，否则，仅通过制定诸如法官法之类的非基本法律的方法达不到这样的目的。

由于行政机关实施的法律制约是间接的制约，且由于本文的重点在于分析人大对于
法院独立审判权的法律制约，故不对行政机关的间接制约进行过多的分析。

这当然并不意味
其中的问题不大。

实际上，行政机关对法院的间接制约对当前法院独立行使审判权带来的问
题最多。

人大对于法院独立审判权的法律制约
一．独立审判权与人大权力的关系
我国宪法理论认为：国家权力来自人民；同时它又是统一不可分的。

12这种统一的国家权力的理论与法院的独立审判权并不矛盾．因为统一的国家权力是就权力的本质而言，即它来自同一个源泉，基于同一个基础，服务于同一个目的，具有同一个性质。

但是就其内容和操作而言，这一统一权力的实施还需要国家机关之间的权限分工。

13大体上说，国家权力可以分解为两个部分：一部分由人大直接行使，它表现为宪法和法律规定的各级人大的职权；另一部分则授予其他国家机关行使，表现为宪法和法律授权给其他国家机关的职权。

14法院依法独立审判即是承认这种分工的结果。

但是，这种独立审判权建立在人大的统一的国家权力和宪法的基础上，不能享有与人大的国家权力相对平等的地位或与之抗衡。

如前所述，它是一种在人大这一统一的国家权力之下的相对独立权限。

这里的相对是指它源于人大权力，并受人大的规范和监督。

需要进一步指出的是：这种相对性并不否认它在运作中的独立性。

相对性是指它的来源和地位而言；而独立性则是指其运行原则和方式而言。

因为宪法明确指出：法院是国家的审判机关。

15也就是说，国家的审判权统一由法院独立行使。

一旦人大把国家审判权赋予法院，人大也就不能违反宪法和它自己作出的国家机关权限划分的决定，或出于各种权益考虑而收回已授予法院行使的审判权，或自行行使对某一案件的审判权，或对法院依法行使的审判权进行具体的干预。

它所能做的仅仅是根据宪法的规定，行使其对法院的法律制约，即通过制定国家法律和政策，通过监督法院的工作来保证法院独立审判权的正确行使。

虽然宪法和有关的人大组织法确实规定：在人大认为必要的时侯，可以组织关于特定问题的调查委员会，并可根据其报告作出相应的决定。

但本文认为：这种专门调查委员会的工作不应包括或针对法院正在审理的案件的调查。

因为如果人大具有这种权力的话，法院的独立审判权就会形同虚设，出现另外一个由权力机关行使的国家审判权，国家法制和司法权的统一将遭到破坏。

此外，现代法治的发展也要求国家审判权由经过特殊专业训练的人员组成的国家机关来行使。

西方各国在法制现代化的进程中都经历了法官职业化的阶段。

16而我国在长达几千年的历史长河中，基本上没有建立一个独立的、高度职业化的法官群体；审判权长期与行政权混为一体。

这也是中国法制迟迟无法迈入现代的一个因素。

如果立法机关可以随时把审
11王家福：见注５。

谭世贵：见前注．马骏驹：建设社会主义法治国家－－中国司法制度改革，《法学家》，１９９８年第１期，第１０６页．任建新：中国法院的改革，《中外法学》，１９９１年第２期。

该文指出：我国法院系统的司法行政工作也已于１９８３年随着法院组织法的修改，被改为由法院自行管理。

另据《民主与法制》１９９５年第１期报导：在中央统一安排下，黑龙江等四省的法院开展了法院干部管理体制的试点工作。

12许崇德：中国宪法（修订版），中国人民大学出版社，１９９６年，第１３９页。

13何华辉：比较宪法学，１９８８年，武汉大学出版社，第３１５页。

14许崇德，同注１０。

15中华人民共和国宪法，第一百二十三条。

16Harold Berman: Law and Revolution, Harvard University Press, 1983, p. 8. 他认为，西方法律的主要特征包括：法律机构与其他政治和社会机构的划分，一个独立的司法机构，一个经过特殊训练的法律职业的兴起，法学教育的系统化，等等。

判权收回或自行行使，也与现代法治所要求的审判活动职业化和保证国家法制统一的要求背道而驰。

．
审判权的独立性还可从它与行政机关职权的区别中得到验证。

人大授予其他国家机关的职权又可划分为司法机关职权（包括检察权和审判权）和行政机关职权。

这两种职权又有一些不同，即宪法规定：司法权依法独立行使，却没有将这种特别说明用于行政权。

当然，这并不意味可以得出行政权没有任何独立性的结论．按照有关人大组织法规定：人大有权审查、批准有关的国民经济和社会发展计划，审查、批准有关的预算和预算执行情况报告，讨论、决定本区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，撤销同级政府的不适当的决定和命令；等等。

17可见，人大对授予行政机关的行政权除了规范和监督外，还对其的行使和运行保留较大的审查、批准、讨论和决定权。

而人大对法院（也包括检察院）则没有这些权限。

可以说，人大授予法院的审判权比行政机关的行政权有更多的独立性。

这里需要注意的是：人大对法院独立审判权的法律制约的主体是各级人民代表大会及其常委会；作为个体的人民代表则不能在法律规定的程序外任意行使这种权力。

虽然按照人大代表法的规定：人大代表有权根据本级人大常委会的统一安排或要求本级人大常委会就地安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，提出建议、批评和意见，但法律明确规定：＂在视察时，代表不能直接处理问题。

＂18根据这一规定，代表显然不能脱离各级人大常委会的安排，直接对法院的审判工作发号施令，干预法院的独立审判。

二．法律制约的内容
人大对法院独立审判权的法律制约包括对法院的规范和监督两个方面。

这一划分是
根据传统的解释进行的。

19虽然它们是相区别的，但在许多情况下又密切相连，很难截然分开。

对法院工作规范制约包括：１决定法院的机构设置、人员任免等事项，对法院实行
组织方面的规范和领导；２为法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策，对
法院活动的内容何方式进行宏观规范和领导。

人大对法院的领导虽然是法院从事审判工作的
前提，但它并不介入法院工作的具体操作。

对法院工作的监督包括：１听取并审议法院的工作报告，并可经过讨论作出相应的
决议；２对法院工作进行检查、质询和监督，指出并批评审判工作中的问题。

在实践中，除
例行听取法院汇报和对法院工作进行例行或专门的工作检查外，人大的监督往往是由于人们
对于法院在处理具体案件中的作法或判决不满而产生的。

也就是说，人大的监督不可避免地
要涉及到对于个案的审查，并提出相应的对策。

20这就引起人大的监督是否可以针对个案进行直接干预和审查，并作出相应决定的问题。

三．法律制约的方式
人大对法院独立审判权的法律制约应当遵循必要的程序。

现行法律已经对人大如何
制定法律和政策、如何设置法院机构、如何任免法院人员等方面，即如何对法院进行领导方面，有了相应的规定，故本文不再赘述。

值得提及的是，有些地方人大还通过地方法规的形
17参见中华人民共和国宪法，第六十二、六十五条；中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，第八、九条。

18全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法，第二十一条。

19肖蔚云：见注４。

任建新等编：社会主义法制建设基本知识，法律出版社，１９９６年，第５２页。

20李鹏在１９９８年９月１６日全国人大内务司法委员会上指出：＂近些年来，一些地方人大及其常委会开展了对司法机关的评议和个案监督。

人大监督个案的目的是为了督促，支持审判，检察机关公正司法，而不是代替司法机关办理案件。

要在不断摸索，总结经验的基础上，使人大监督工作进一步规范化，制度化。

＂《人民日报》，１９９８年９月１７日。

式，把法院人员的任免、资格考试、代表评议和年度述职报告等对司法人员的要求法制化。

21这些规定和作法对法院机构的设置和人员的职业化也具有积极作用。

．
在实践中问题较大，现行法律也没有作出详细规定的是人大如何对法院的工作进行
监督的问题。

22根据现行法律的规定，对法院工作的监督包括以下几种方式：
１．人大及其常委会有权听取法院的工作报告。

全国人民代表大会议事规则规定：
全国人民代表大会每年举行会议时，最高人民法院向会议提出工作报告，经各代表团审议
后，会议可以作出相应的决议。

近年来，人大充分行使这一权力，对最高法院的年度工作报
告提出的指责批评颇多。

根据这种情况，人大加强了对各级法院工作的监督。

从９８年上半
年开始，全国各级法院都开展了集中教育整顿工作，收到较好的效果。

＂近年来，为加强人
大对司法的监督，在实践中形成了最高人民法院和最高人民检察院向全国人大常委会报告重
大事项的制度，向内务司法委员会汇报有关情况的制度。

＂23地方人大及其常委会的作法也大同小异。

至于在汇报中涉及具体案件应如何处理的问题，下文将进行讨论。

２．人大有权对法院的工作进行询问或质询。

宪法和有关人大组织法、议事规则都
对此作出了较为明确的实体和程序上的规定。

３．人大有权对法院制定的司法解释或其他规范性的文件进行审查。

如发现有与法
律不符者，人大及其常委会有权要求其变更或通过法律或决议的形式将其加以修改或撤销。

虽然宪法中没有明确将司法解释列入人大常委会审查的项目内，但从人大的地位和权限看，
它显然拥有这一权力。

在实践中，这种审查常常是由人大的工作机构（人大法工委）进行的．虽然宪法和法律规定，只有最高法院和最高检察院有权作出司法解释，在实践中，各地
方法院（主要是省高级法院和检察院）也经常作出规范性文件。

24这些文件的审查应当由最高法院还是由相应的地方人大来审查呢？这个问题似乎还没有法律依据，但也是一个不容忽
视的实际问题。

４．人大代表有权对法院的工作进行视察。

人大代表法规定：县级以上各级人大代
表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。

根
据代表的要求，县级以上的地方人大常委会联系安排本级或上级的代表持代表证就地进行视察。

25在实践中，人大代表的视察制度主要为人大常委会组织代表集中视察。

现在则发展为组织代表集中视察与代表持证分散视察相结合。

26在视察时，代表可以约见有关国家机关负责人和由他委托的负责人员；如果发现问题，代表可以向其或单位提出建议、批评和意见。

但是代表不得直接处理问题。

他们可以将有关情况向有关地方或全国人大提出，由其转交有
关部门研究处理，或在其后的人大会议中向有关法院提出询问或质询，甚至提出议案。

５．人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。

经过研究后，人大可以对法院的
工作提出建议和批评。

在实践中，人大或其工作机构一般将收到和听取的问题交有关法院处理，并要求其提出报告结果。

如果对其报告不满意，人大可以要求它重新调查、接受质询或
提出有关议案。

四．如何划清法律制约与不适当干预的界限
如前所述，人大和人大代表在行使对法院的监督权时，特别是在听取汇报、视察、
约见负责人、提出批评、进行质询和提出议案时，常常要涉及对法院审理的个案的审查。

这
21首部监督被选举者法诞生，《明报》，１９９８年１０月１３日。

22河南省人大常委会主任任克礼认为：目前人大的监督形式不完善，监督法律不具体，没有具体的程序规则，不易操作。

见《人民日报》，１９９８年７月７日。

23蔡定剑：中国议会：人民代表大会制度，香港海洋图书公司，１９９５年，第１１８页。

24参见《判例与研究》，珠海市非凡律师事务所主办。

该刊上经常刊载各省市高级法院制定的规范性文件。

25同注１３。

26蔡定剑，见注１８，第１４６页。