欧盟移民治理：建立统一移民政策的尝试

摘 要 本文回顾了二战以来西欧国家移民政策的发展演变过程，指出了欧盟东扩背景下欧洲移民新趋向会对欧盟现有移民政策提出挑战，使欧洲移民政策面临困境。为应对日趋复杂和日益严重的移民问题，欧盟对其成员国的移民政策进行了多方面的协调，就建立统一移民政策进行了艰难的尝试。本文结合国外最新研究成果，对今后若干年内欧盟移民的趋势以及欧盟移民政策的调整方向做出预测，指出欧盟目前正在实施多层级移民治理的模式。

关键词 欧盟东扩 移民新趋向 统一移民政策 

中图分类号:D81 文献标识码:A

文章编号:10054812（2006）04005459



迁移和移民，在欧洲从来就不是一个新现象。近年来，随着欧盟东扩进程的加快，由此引发的大规模移民现象给欧盟国家带来一系列经济和社会问题，大量移民的涌入导致欧盟成员国极大的忧虑和恐惧，他们纷纷出台各自的移民政策力图拒移民于国门之外。此外，随着东扩谈判进程的进展，他们对东扩后大量东欧移民进入西欧以及可能带来的严重后果的忧虑日益成为一个迫在眉睫的问题。不久前，欧盟委员会发布了建立统一移民政策的绿皮书。如何解决移民问题以及推动欧洲统一移民政策的建立，已经成为欧盟一体化进程中的一个新趋向。



一、欧盟现有移民政策难以应对日趋复杂的移民现状



1.欧盟国家对日趋严重的移民现象怀有矛盾心态

西欧一直在寻求外部劳动力的补充，在20世纪80年代前半期，欧洲年均净移民数大约相当于自然增长数的5%，后半期为39%；到90年代前半期，净移民已经比自然增长超出了10.4倍，后半期人口年均自然减少90万人，净移民高达102万人。由于90年代中期以来，欧洲人口已经进入负自然增长阶段，因此移民对减缓人口总量的下降发挥着日益重要的作用。然而，大量移民进入也给欧盟带来诸多不稳定因素。

首先，移民者处于多重的社会弱势之中。收入贫穷，不能享受同等水平的工资待遇或者他们个人或家庭的收入低于贫困线；排斥于政治决策过程之外，没有代表他们利益的声音而无法享有权利；社会隔离，保有自身的传统、仪式、宗教信仰和语言等而放弃主动与当地社会、文化和民众社会进行交流，因而形成了一个封闭的圈子，形成不同于当地主流社会的生活方式和价值观念等等问题成为政府和社会关注的焦点。

其次，冷战后在欧洲出现非法移民急剧增加的现象，引起了西欧一些研究安全和移民问题的学者的高度重视。他们认为，这种来自中

东欧新成员国或申请国的非法移民人群，使得安全威胁出现个体化的现象，并且让欧盟国家处于一种复杂的两难中：对西欧国家来说，对来自苏联的坦克和导弹的恐惧已经被东扩进程中可能失控的大规模移民潮和跨国界犯罪活动的深深忧虑所取代。[1] 



２.巴黎骚乱增强了欧盟成员国调整移民政策的决心

2005年10月的巴黎骚乱声势浩大，迅速蔓延到法国全境，比利时、德国和意大利等其他欧盟国家也随之处于骚乱的漩涡之中。巴黎的这场骚乱不仅是对欧盟寻求共同移民政策的挑战，而且它对欧盟国家今后的政治走向，乃至欧洲一体化建设的进程将会产生不可忽视的深刻影响。

虽然很多外来移民及其后代已经成为法国公民，但由于法国社会中存在着严重的种族歧视和贫富差距，他们并没有得到平等的机会，而处于社会的最底层，处于一种被边缘化的境地。家庭持续的贫困化状况使这些移民后裔在升学机会、就业、融入社会和改善经济拮据状况等问题上存在巨大困难。他们缺少接受良好教育和就业的机会，失业率远远高于法国平均水平，对国家和法律充满怀疑和不信任，生活在条件恶劣的社会底层的弱势群体对社会现状强烈不满，从而产生了一种扭曲的社会心理仇视社会，敌视政府措施。这种不满情绪日积月累，骚乱活动一触即发。尽管一些欧洲国家采取了融合政策，但多数移民无法融入当地社会，仍保留着来源国的文化宗教传统，被边缘化且受到歧视。许多非法移民找不到工作，生活艰难，走上犯罪道路，给当地社会治安带来负面影响，加重了一些欧洲民众对移民的不满。欧洲极右党团为争取选民，则趁机煽动民族主义情绪，排斥、仇视、攻击移民的事件时有发生。既需要移民，又恐惧移民，如何妥善解决移民问题成了欧盟的棘手难题。

3.欧盟成员国现有的移民政策需要进行大幅调整

鉴于区内普遍出现劳工短缺和出生率下降的情况，欧盟委员会向其成员国指出，有越来越多的证据显示，执行了三十年的零移民政策已经不合时宜。有关的讨论文件说，欧盟区内的出生率下降和劳工短缺，造成对外来劳动人口的需求，导致非法移民、偷运人口等等问题增加。欧盟认为，欧盟各政府应该为有意到欧洲工作的外国人提供合法的移民途径。欧盟委员会提议成员国家改变移民政策，让更多欧盟区以外的工人可以到欧盟区工作。对很多欧盟国家来说，移民政策是政治上最敏感的议题之一，因此欧盟在讨论这个问题的文件中特别强调推动成员国讨论有关问题，不是单纯订立政策。

二、欧盟移民治理：建立统一移民政策的尝试



作为欧洲一体化进程中的一个重要政治与理念产物，欧盟的治理问题是20世纪90年代之后欧洲一体化研究中的一个热门话题。随着《马斯特里赫特条约》的签署，欧盟的制度化和超国家主义建设得到了很大的加强，人们开始探讨欧洲一体化是否会带来欧盟层次上治理的变化以及欧盟新治理的特征等问题。如今，移民问题已然成为一个无法单独响应的跨国性问题，为整合欧盟移民规范，成员国期望建立共同移民政策，由欧盟规划超国家体制来管理非欧盟国家人民进入欧盟的相关事宜。

治理的本质特征就是有意识的确定并努力实现一个政治目标，并确保行为者的行为是在朝这个方向努力。[2]欧盟成员国在欧盟层次上的共同合作并不积极，因为移民和庇护的管理对于每一个成员国都是特别敏感的政治问题，直接影响着国家的主权与安全，大部分成员国仍坚持保有给予第三国人民居留的权力，实现欧盟的统一治理绝非易事。

欧盟国家关于移民问题的政策框架，主要由《马斯特里赫特条约》、《申根协定》以及《阿姆斯特丹条约》等三个重要文件的相关条款构成。 #p#分页标题#e#

（１）在1993年11月1日正式启动的《马斯特里赫特条约》中，欧盟成员国第一次在一个一揽子条约中出于共同利益对避难、签证和迁移政策给予了解释。

(2)自1995年3月26日起正式生效的《申根协定》规定：将逐步完成对签字国内部边境的控制。在申根区域内已经没有各国的内部边界控制，成员国公民的流动无需签证。关于政治避难问题，明确了在申根区域内只能提出一个政治避难申请的规定。

(3)1999年5月1日生效《阿姆斯特丹条约》。规定所有的欧盟成员国将在条约生效5年内对以下问题进行关注：

1)关于边境控制问题。在欧盟内部边境内，不再进行控制检查；

2)关于签证政策。对颁发签证、签证的格式以及第三国国民享有最多三个月的居留和旅游自由的操作过程和前提条件采取统一的措施；

3)政治避难问题。确定了统一的评判标准和操作过程，以此来决定哪些成员国负责审查由第三国国民在成员国提交的避难申请；

4)移民政策问题。制定统一的进入欧盟和在欧盟居留的前提条件与控制措施，以及对某些第三国的国民已经在成员国合法居留而又不想到其他成员国居留的情况确定统一的权限和立场。《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想。







三、欧盟第五

次东扩后建立统一移民政策的前景



困扰欧洲的移民问题并非始于今日，但移民问题在欧洲却从未像今天这样令人关注。尤其是近两年来欧洲各国的极右势力在移民问题上大做文章，打着反移民的旗号争取选民，在政治上频频得手，使不少传统左右翼执政党受到威胁。极右势力普遍抬头的形势，迫使欧洲各国政府尽快对移民问题拿出行之有效的办法。欧盟成员国家近年来也就移民问题进一步加强了协调，并采取了一系列打击非法移民的措施。



1.成员国层面：修改新移民法和收紧移民政策

欧盟自1999年决定就移民政策出台一项共同政策后，因各国对难民身份和待遇等问题上的意见不同，始终难以达成共识。随着2001年911恐怖主义袭击后国际反恐斗争的深入，特别是欧洲选民因缺乏安全感而把选票投给反移民的极右党，造成2002年法国、丹麦、荷兰等国右派在大选中取胜，使欧盟各成员国对非法移民以及由此引发的社会和政治灾难更为关注，最近纷纷出台了新移民法和修改移民政策。

英国现有近100万非法移民，2001年有71700人申请避难，只有17%获准，另有9200人被遣返，其他大多数人则不见了踪影，转入非法逗留。德国总统在2002年6月20日刚签署了新的移民法。该法不仅加强了对蛇头的打击力度，强调根据劳动市场的需求调整移民政策，还要求移民必须学习德语及德国的历史、文化和法律。意大利议会2002年6月4日通过了移民法草案，大大提高了移民入境和居留的条件。这项移民法草案限制了家庭团聚的批准数量，要求申请居留权的移民留指纹备案，而只有签了工作合同的申请者才能获得居留。[3]

丹麦从2002年7月1日起将接任欧盟轮值主席国，丹麦最近通过的新移民法也在这一天生效。按其规定，申请家庭团聚签证必须有每年35万欧元的生活费担保。获得居住证必须通过丹麦语言、文化、历史知识的考试。西班牙、奥地利、荷兰等也都出台了相类似的法规。德国新移民法已于2005年1月1日生效，规范移民潮、加强融入、增加避难申请人和难民的司法权益是新移民法的主要内容。德国最大的在野党由基民盟和基社盟组成的联盟党议会党团副主席博斯巴赫对新移民法表示满意。他认为,多年的争议已成为过去，不论是在野党和执政党，如果都单独制定，则移民法必定是另外一个样子。他表示，虽然新移民法是妥协的结果，但已显示出强大生命力。[4]



２.欧盟层面：加强边境控制和打击非法移民

(1)欧盟于2002年上半年在边境控制方面加强了合作与协调。欧

盟在协调移民政策方面的一项措施是在边境控制和入境管理方面进一步协调，就建立欧盟边境警察部队的计划与申请国一起进行探讨。2002年5月30日，欧盟15个成员国和13个候选国的外长在罗马举行会议，商讨联合设立欧盟边境警察部队事宜，以加强欧盟入境管理、打击非法移民偷渡以及防止恐怖组织成员向欧盟境内渗透。会议讨论了意、法、德等5个国家提交的设立欧盟边境警察部队的可行性报告。[5]2002年的6月中旬举行的欧盟司法部长会议将正式启动欧盟边境警察这项工作。目前，意大利、比利时、法国、德国和西班牙等国已经开始对部署欧盟边境警察部队的可行性进行了研究。

（2)欧盟在2002年6月就打击非法移民问题又一次采取统一措施。2002年6月22-24日为期两天的欧盟首脑会议在西班牙南部城市塞维利亚召开。移民问题是此次会议的首要议题，并最终就严厉打击非法移民的措施达成一致。在打击非法移民方面采取三管齐下的措施，主要包括三个层面：一是严格法规，如建立签证资料认证统一标准，制定有关难民身份和避难申请统一标准时间表；二是加强共同边界管理，如建立边防联合行动和移民联络官员网络，加强信息交流；三是堵住非法移民的源头和中转站，通过经济援助等手段与一些发展中国家合作，最终解决非法移民问题。[6]峰会通过的最后文件表明了欧洲各国领导人解决移民问题的决心。 

（3)2003年6月，欧盟委员会发表了一项有关移民、一体化和就业的通报，承认劳动力分配的不平衡和欧盟老龄社会给就业带来的巨大压力，强调欧盟需要从更加长远的目的去审查其移民政策。2004年11月初，欧盟理事会也对让公民就经济移民政策进行公开讨论表示认可。欧盟理事会当时出台了著名的海牙计划。该计划是欧盟在内政、司法和安全领域制定的一项多年规划，要求欧盟委员会在2005年底之前向欧盟理事会提交一个有关统一经济移民政策的建议。

（4)欧盟委员会2005年9月1日提出了关于在欧盟25个成员国制定统一的移民和避难政策的一揽子建议。该建议的提出被认为是欧盟移民政策迈出的重要一步。据美联社报道，一揽子建议包括遣返的共同标准、新移民的融入、地区保护计划以及移民与发展等方面的内容。建议强调，解决移民问题需要与非欧盟国家进行更为密切的合作。为了更准确地进行移民统计，为欧盟在移民和避难方面的决策提供可靠的数据，欧委会还提出了新的统计立法建议。欧盟认为，制定统一的规则是十分必要的，可以防止非法移民利用欧盟各国移民法规、程序的巨大不同而有机可乘。

欧盟相关官员表示，通过这些新的建议，既可以保护移民及避难者的权益，也可以帮助欧盟防止非法移民的进入。根据新计划，那些申请避难遭到拒绝的人，当局必须给予他们时间和帮助，让他们自愿返回自己的国家。对于那些强制驱逐的人，欧盟也将制定统一的程序。 #p#分页标题#e#



四、欧盟移民的多层级治理模式



近四十年的欧盟人员自由移动发展，移民相关政策大致可分为以下四个时期：

1975年至1985年为纯属政府间合作时期。此时期欧盟制度尚无介入，移民、避难及警察司法合作以成员国元首或部长集会为主；1986年至1992年为欧洲政治合作时期，单一欧洲法将人员移动领域事务纳入欧共体规范，在共同体的架构下，司法与内政部长理事会定期召开，并且设立许多移民相关小组；1993年至1998年为政府间合作制度化时期，基于马斯特里赫特条约创建第六章，司法与内政合作开始具备欧盟法律依据；1999年后为移民政策共同体化时期，借由阿姆斯特丹条约建立自由、安全与公正区域之目标，将庇护、移民及民事司法合作事项由第三支柱移至第一支柱。前三个时期属于政府间合作型式，其中些微的差异只在于欧盟作为论坛、合作基础或立法基础的不同而已。最近一个时期则为多层次合作，或可以说是朝着超国家模式发展。

欧盟移民的多层级治理体制的特征，主要体现在决策主体多层级、治理动态性以及行为体无等级区分等三个方面。



1.决策主体的多层级性

正如前文所述，欧盟治理的多层次结构从各成员国到政府间合作，再上升到欧盟超国家机构，治理的权限并非仅仅局限于国家政府或某个超国家机构手中,超国家行为体、国家政府以及拥有执行权力的非政府组织都可以参加决策的制订。虽然国家偏好仍对欧洲移民政策具有重要影响，但在多层治理下，国家不再独占决策权，而由不同层次的行为者共同决定移民政策发展。

人员自由移动为欧盟整合的中心目标，然而这个权利设定的适用对象仅为欧洲公民。因此在早期的欧盟移民整合，第三国国民若不具成员国国籍便没有自由移动权利。由于欧盟对欧洲公民（即欧盟境内移民）与对移民及庇护（即欧盟境外移民）的管理方式有明显区别，因而内部移民治理为超国家模式，外部移民则仍维持政府间合作。不过，合作形式的不同并不意味着欧盟内外移民之间无关，欧盟内部移民自由移动也促使欧盟加强移民与庇护政策的合作。因此当欧洲公民流动更自由时，欧盟外部边境需要增加更有效的

管制政策，而欧盟内部区域必须提高安全管理。《阿姆斯特丹条约》也确立生效后五年内政府间合作为主要移民治理模式，移民与庇护政策属于欧盟层次的权限。







2.移民多层级治理的动态性

我们不能准确界定各个层级在欧盟治理中的功能,因为它会随着时间和政策领域的不同而不断变化。同时,区域行为体可能越过国家层级寻求它们在超国家层级的利益,国家政府无法干扰他们与欧洲层级进行联系的渠道。多层级治理为政府间合作进一步深入的结果，此种新式的治理模式改变了欧洲传统的政治型态。然而由于治理程序复杂，容易造成各层次的矛盾。因此完成移民相关政治机构的权限分配是移民政策发展的首要任务。目前欧盟移民相关决策同时涵盖欧盟层次与政府间层次，为多层次互相影响的政治过程。在多层级治理下，国家、次国家与超国家机构不分高低共同推动欧洲共同移民政策发展。多层级治理模式被视为成员国及欧盟超国家机构间共同接受的治理方式，也是一个暂时性的移民治理方式。超国家模式何时取代多层次模式管理移民事务仍是个未知数，然而有一点是可以确定的，若成员国不愿完全放弃对第三国人民的管辖权，即使欧洲共同移民政策达成，由于缺乏超国家体制，跨国移民问题仍会使成员国国内管理遇到瓶颈。



3.行为主体之间并无等级之分

在欧盟多层级移民治理模式中，成员国、政府间及欧盟超国家行为主体之间并无等级之分。超国家机构并不凌驾于成员国之上, 虽然超国家机构治理仍需要各成员国权力的让渡，成员国政府与次国家政府对超国家机构并不存在隶属关系。虽然诸如欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内拥有较大权限,但任何国家层级或次国家层级的行为体都有权不接受超国家机构的管辖,即不参与国际机制合作。欧洲共同体条约经《阿姆斯特丹条约》改革后，给予欧盟移民规范多层级治理的法律基础，移民决策程序包含政府间合作的限制多数表决与超国家治理的共同决定程序。各层次间的互动方式并非是低层次政治单元依附于高层级政治单元的筑巢关系，而属于一种互相联系，成员国上下不同层次交错影响。

次国家团体也可直接超越国家层次直接向超国家机构进行游说，工会等经济或人权团体也可影响欧盟决定迫使国家实行某些政策。[7]长期以来，法国工会为了争取他们享受平等的劳动与生活权利开展了一些活动。如为了消除歧视移民的法律，法国总工会于1995年组织了签名请愿活动；在1996年4月举行

的移民问题会议上，工会代表提出非法移民工人也应享有合法地位；1997年法国总工会还组织了主张移民享受平等权利环法活动，提出了反对种族主义等口号；1998年法国总工会曾把了解和关心企业移民工人的处境作为自己的中心工作之一，并委托有关机构组织了移民问题社会调查。1999年该会还曾举办过欧洲工会、移民和少数民族问题国际讨论会。法国的其它工会也就移民问题制定了一些相关文件。[8]非政府组织也在欧洲移民政策中逐渐占有一席之地。

随着中东欧国家越来越多的公民选择向经济发展水平高的西欧国家移民，欧盟将不断出台相应的移民措施。欧盟移民治理的前景究竟如何？过渡期限内欧盟将采取什么样的移民目标？制定什么样的移民新政策？如何将统一移民政策阵阵建立起来？在建立统一移民政策和移民问题的欧盟治理的过程中，欧盟还有一段漫长的路要走。

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注释：

[1]Heather Grabbe, The Sharp Edges of Europe: Extending Schengen Eastward, International Organization, 55,1，Winter 2001, Published by the IO Foundation and Massachusetts Institute of Technology.

[2]科勒科赫：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社，2004年3月版，第176页。

[3]《欧华导报》，www.chinesen.de/2005/200507.html

[4]为德国新移民法把脉，/cgi-bin/site/admin.cgi?job=viewnewsnewsid=20050917171362023tpe=inews #p#分页标题#e#

[5]欧盟提议建立边境警察部队，新华社罗马2002年5月30日电。/chinese/simp/hi/newsid_2010000/newsid_2017600/2017649.stm

[6]欧盟峰会讨论移民问题，

/chinese/simp/ hi/newsid_2050000/newsid_2057100/2057123.stm

[7]Gary Marks, Liesbet Hooghe and Kermit Balnk, European Intergration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance, Journal of Common Market Studies, 34 (September 1996), p.356.[8]姜列青：移民问题及工会的政策主张，《工人日报》2005年12月2日。



（作者简介：杨烨，华东师范大学中国现代城市研究中心教授；卢祥，华东师范大学法政学院国际关系专业硕士研究生，上海，200062）