新形势下基层国库监管工作面临的挑战及应对策略(一)

新形势下基层国库监管工作面临的挑战及应对策略(一)

摘要:针对基层国库如何在改进金融服务水平、提高国库资金运用效率的同时，提高国库监管工作效率，本文联系目前国库监管工作所处的法律、政策等环境，提出了相应的见解和主张。

关键词:国库业务;监管职能;国库监管

一、新形势下国库监管工作内涵和外延均发生明显变化

国库监管是指中国人民银行及其分支机构在依法经理国库、执行预算收支任务的过程中，依据有关规章制度对国库资金核算和使用的全过程实施的监督和管理行为。包括对财政预算单位、征收机关、国库经收处等部门在执行预算收支任务中涉及国库工作以及与其紧密相关的其他业务进行的监督;对国库业务代理机构办理国库业务的合规性进行监督;对辖内国库业务办理的合规性进行管理，对国库资金风险进行防范控制等等。

国库监管大体可划分为内部监管和外部监管。内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查;外部监管主要是对财政机关、征收机关、国库经收处、代理国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。会计核算是国库管理工作的基础。因此，按照预算资金的时间流程，可以确定国库监管范围的上限和下限，国库监管工作范围是预算资金收支整个过程中与国库工作密切相关的包含于国库监管工作上下限在内的全部工作。

国库监管范围上限:依据《中华人民共和国预算法实施条例》、《国家金库条例》和《中华人民共和国国库条例实施细则》规定，国库监管应该从经征收机关确认的预算收入资金从付款人账户划出之时开始，此为国库监管范围的上限。国库监管范围下限:按照《预算法实施条例》第四十三条、第五十七条和第六十二条之规定国库监管范围的下限，就是按地方预算、根据财政部门开据的库款支拨凭证将预算资金拨给指定的用款单位。用款单位若不按预算合理使用资金，则主要由财政、主管部门负责管理。

二、当前基层国库监管工作面临的严峻挑战

(一)国库监管法规制度相对滞后，不利于监管工作的有效开展

一是国库监管工作的上位法规定不够详细，指导性不强。《中华人民共和国预算法》和《中国人民银行法》等相关法律，对国库工作规定的相关条文比较原则笼统，均未对国库监管工作做出明确、详尽的具体规定和要求，可操作性不强，对实际监管工作开展发挥的参照借鉴作用不大。二是《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作出相关规定，但由于其制定于1985年，当时的一些相关规定与当前实际情况不相吻合，有的甚至明显过时，很难适应国库监管新形势的需要。三是国库部门出台的制度规章法律层次低，且不够系统，外部监督监管约束效力有限。当前国库监管的工作部署主要出自人民银行系统内部，相关制度规定也仅限定在对国库内控制度建设、国库业务处理风险要害环节、各个岗位工作人员履行职责情况等国库内部监管范围内。国库人员在对外监管工作方面缩手缩脚，甚至退化到了“柜面监督”的微小领域，形成国库内部监管日渐严格、外部监管依旧乏力的尴尬状态。

(二)对国库业务代理机构约束激励机制不健全，增大日常监管难度

随着地方行政区划的变更和人民银行分支机构整合力度的加大，基层国库代理业务不可避免，但由于相关管理机制没有得到相应完善，对国库代理机构的监管相对薄弱。在管理权限方面，《预算法实施条例》第四十条明确规定:未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理。依此规定地方财政部门在决定国库业务代理机构方面享有重要的协调、督导职责，但由于人民银行和地方财政部门分属不同行政序列，加之相当部分地方政府认为国库分支机构的设置是人民银行自己的事，机构存撤和日常管理完全依赖人民银行，互相协调、共同管理的工作变成在人民银行国库部

门内部唱“独角戏”，工作的有效开展受到一定程度限制。经费拨付方面，按照国家相关制度规定:国库代理支库的代办业务费，按受理各种原始凭证的笔数，以适当标准计付，具体计付标准和拨付办法由上一级人民银行与当地财政部门商定后，由当地财政拨付至人民银行，再由人民银行拨付至代理行。这就决定了在支付代理支库的代办业务费方面地方财政部门应履行义不容辞的付费职责。然而，由于缺乏操作性好、约束力强的相关制度规定，加之部分基层政府财政资金相对紧张，代理机构代办业务费拨付不及时甚至拒绝履行付费义务现象时有发生，大大影响代理机构业务开展的积极性。

(三)国库监管形势日益复杂，面临的挑战更多

一是国库业务范围不断扩大，涉及面更广。目前国库业务涉及到财政、国税、地税、海关、国土资源、环保、财监办、社保、商业银行等多个部门，国库监管范围随之大大延伸，地方财政的国库单一账户业务、国税部门的出口退增值税业务、财监部门的一般增值税退税业务、地方财政纳入预算管理的非税收入业务、地方环保部门的排污费征缴业务、国土资源部门的土地出让金和新增建设用地审批业务等等，都是政策性强、牵扯面广的业务，业务处理稍有不慎，就会给国库工作质量带来负面影响。二是国库政策性资金受到商业性侵占的可能性更大。随着商业化经营意识的增强，国库经收处受利益驱使，延压税款结算资金，以适当方式增加预算资金结算周期的倾向更加明显，截留甚至挪用资金现象屡禁不止，国库结算秩序不能得到很好维护。其他如地方财政以“往来款”方式将大量财政存款从国库划至在商业银行开户的财政集中收付中心，形成客观存在的“第二国库”，已经纳入预算管理的非税收入被大量人为滞留在各家商业银行机关团体存款账户不能及时入库等行为，大大削弱了人民银行经理国库的预期效果。

(四)监管主体间沟通协调不够，监管效率大打折扣

在现行管理体制下，对国库财政性资金征收、报解、使用的合法、合规性进行审核监管，国库、财政、征收机关、银行业监督管理机构均有一定监督管理权力，不同环节有不同的管理部门。实际工作中，地方财政部门的工作重心更加侧重于督促各征收机关完成预算收入入库进度，侧重于预算单位按预算使用资金，至于预算收入资金在入库过程，以及国库资金在地方财政存款账户上滞留情况，则很少问津;征收机关重纳税申报，轻税款缴纳。财政部门、征收机关、国库部门各管一段，互不相干，职责权限的划分不尽明晰，客观上造成了各部门都应对国库资金进行监管，但又都不能彻底实施监管的“可管可不管”的不正常局面，重复监管和监管真空现象并存，职责既存在交叉又有断档。各部门间缺乏政策沟通意识，加之尚未健全稳定的定期信息交流沟通机制，相互之间对其他部门政策规定知之甚少，监管合力难以有效发挥。