土地权属争议形成成因及处理原则

土地权属争议形成成因及处理原则

土地不但是重要的生产资料，而且是重要的资产，土地权属是土地问题的核心内容。随着经济的发展，因土地权益的分配导致发生的冲突、争议时有发生。土地争议的重要特点是历史时间跨度长，当前的、历史的以及各种潜在的争议情况有时相当复杂，在处理土地权属争议过程中我们应提高办案效率，进行客观公正调查，充分保护当事人的合法权益。有的土地权属争议，如处理不及时，矛盾还会进一步激化，甚至严重影响社会稳定。在处理过程中，必须严格依照法律法规规定的程序进行处理，做到有章可循，有法可依，这样在工作中就不至于带来被动，在行政复议、行政诉讼中立于不败之地。

1 土地权属争议的概念

要处理好土地权属争议，必须正确理解其概念及类型，土地权属争议是指国有土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。从概念中可以看出，土地权属争议的主体范围比较广泛。归纳起来，主要包括以下几种：国有土地所有者与集体土地所有者之间；集体土地所有者之间，即村农民集体之间，村内两个以上经济组织之间，乡（镇）农民集体之间，及其相互之间发生的土地所有权争议；国有土地使用者之间；集体土地使用者之间；国有土地所有者与集体土地使用者之间。

土地权属争议的内容涉及土地所有权、使用权和他项权利，包括土地所有权争议、土地使用权争议和土地他项权利争议三种类型。

1.1土地所有权争议

我国实行的土地社会主义公有制，只有两种性质的土地所有权。分为国家土地所有权和集体土地所有权。国有土地属于全民所有，国家是国有土地唯一的、统一的所有者。在实践中，由于国家征用土地、确认权属等情况，存在国有土地和集体土地之间的争议。集体土地属于农民集体所有，依照我国《土地管理法》的规定，分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村内两个以上农业集体经济组织所有。

1.2土地使用权争议

土地使用权争议分为国有土地使用权争议和集体土地使用权争议，国有土地使用权争议大多为单位与单位之间土地权属争议，集体土地使用权争议有集体土地建设用地使用权争议和宅基地使用权争议及宅基地使用权界址争议等。

1.3他项权利争议

他项权利争议是因土地所有者和使用权以外的土地权利而发生的争议，在处理土地使用权争议时往往会涉及这部分权利争议。

2 土地权属争议产生的原因

2.1征地不规范而产生的

在1982年5月《国家建设征用土地条例》颁布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有土地，有的没有经过批准，有的虽然签订了土地征用协议，但内容不规范，而导致争议的产生。例如，某乡食品站1982年之前征用时与农民组织签订补

偿协议时规定，食品站安置部分农民做杂工，以此作为征用土地补偿形式，后来食品站因故倒闭，农民没有杂工可做了，而食品站位置处于临街面，商业价值很高，农民认为过去征用土地的补偿吃亏了，现提出要回过去征用的土地。这种历史上征地协议的不规范，势必埋下了土地权属争议的隐患。

2.2调整土地手续不规范而产生的

土地联产承包责任制实施以前，农民集体经济组织为了发展集体经济，搞好壮大本单位的实力，有的通过土地调整成立科技队，还有的办起了工厂，由于当时土地没有分到农户，在调整土地的过程中没有形成书面材料，村组干部开个会同意就行了。随着经济的发展，法制的宣传不断深入，土地作为重要资产日益得到显化，农民集体经济组织纷纷对原调整土地提出土地权属争议，而且此类权属争议涉及面广，稍有不慎就会造成集访，给社会带来不稳定因素。

2.3土地权属界址不清产生的

相对来说，土地管理部门成立时间短，而有的土地权属界址不清在上世纪50、60年代就产生了，历史时间跨度长，这类矛盾给我们调查处理工作带来了难度。还有的土地权属界址争议是双方自己造成的，如双方邻里关系好时对界址的范围无所谓，后来双方不和时，就把往事重提，来找国土管理部门处理。

2.4有关法律规定的不十分明确，造成当事人理解不深而产生的

如《宪法》第10条做出如下规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体

所有。”而《确定土地所有权和使用权的若干规定》则不分地域范围，规定只要不能证明土地属于农民集体所有，也即只要农民集体不能提供土改时土地所有证或不能提供1962年《六十条》“四固定”时划入农民集体范围的相关证据的土地，即属于国家所有。这种规定的不甚明了，有时会给当事人产生误解，也为土地权属争议埋下隐患。

3 土地权属争议处理的原则

处理土地权属争议的原则，除了应遵循解决一般民事和行政案件所贯穿的原则外，还应遵循以下原则：

3.1从实际出发，尊重历史，面对现实

土地权属争议产生的原因很多，但多数是因历史遗留问题所引起的，表现为：土地改革、农业合作化时期权属未定；土地权属界线无明显标志以及标志损毁；村、队、社等管理体制的土地调整；新划地界不清或不合理；因过去无偿划拨的荒山、荒地当时未计算面积，没有划定地界；因过去无偿占用或“一平二调”造成权属不清；兴修水利、平整土地、开荒、更改河道等。这些要求我们处理土地权属争议要从历史出发，摸清争议土地的历史发展变化，同时因土地的不可移动性，处理时还要面对现实使用情况，寻找争议产生的原因及证据，作出客观的处理。

3.2现有利益保护的原则

《土地管理法》第十六条规定：在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状。此规定是约束争议双方不得破坏土地上的附着物，争议双方应本着保护现有使用者、所有者利益，减

少因争议而造成现有利益者不必要的损失。

3.3客观公正的原则

《土地管理法》第六十六条规定：“土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守，秉公执法。”《土地权属争议调查处理办法》第三十二条规定：“在土地权属争议调查处理过程中，国土资源行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由其所在单位或其上级机关依法给予行政处分。”这些规定要求承办人员必须坚持文明执法，依法办案，要求承办人员在具体的调查取证过程中，客观公正，不偏护任何一方。

3.4行政处理在先原则

在实际工作中，我们还常常遇到因土地侵权而发生的争议，土地权属争议与土地侵权在形式上比较相似，土地侵权争议是指有关土地权利受到侵犯而引起的争议，是土地权属已经确定的情况下，发生了侵犯土地权利的行为而引起的争议，解决的方式一般是向法院起诉，寻求司法保护。土地权属争议是因土地权属不明导致的争议。

土地权属争议的解决，应先采用行政处理的方式，只有对行政处理不服，当事人才可以向上一级人民政府申请复议，对复议不服的还可以向人民法院起诉。当事人直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。

4 处理的过程中应注意的几个问题

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”