农业及粮食安全

老百姓可以不喝绿豆汤，可以少吃大蒜，而粮食就不同了，对老百姓来说必不可少。纵观我国历史，历朝历代一直把

如何解决好人民吃饭问题作为治国安邦的头等大事。古往今来，民族兴衰、社会安定、国力强弱、朝代更替，多与粮食问

题密切相关。对一个国家来说，粮食既是经济问题，又是政治问题，还是主权问题。因此，历届领导人对于我国的粮食问题，都不敢松懈。毛泽东：深挖洞，广积粮，不称霸。邓小平：不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办。

江泽民：如果经济上去了，粮食减少了，这绝不是中国可以走的发展路子。胡锦涛：农业是安天下的战略产业。胡锦涛总

书记强调：“粮食安全问题，关系经济社会全局和人民切身利益，大意不得，疏忽不得，放松不得。”温家宝总理强调：“粮食安全始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。”李克强副总理强调：“经济安全

的核心是能源安全、金融安全和粮食安全，其中粮食安全是基础。”

在当代，我们有幸成为了我国工业化、城镇化快速发展进程的见证者，这是我国走向现代化的必然进程。但是由于“铁、公、基”、工业园区、城镇的成倍扩张，导致大量耕地被占用。耕地问题是直接关系国家粮食安全的第一道红线，全国新一轮土地利用总体规划纲要规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，并确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。再加上我国水资源匮乏，自然灾害频繁，农村劳动力大量转移等诸多因素，我国粮食持续增产、国家粮食安全已面临严峻挑战。然而更要看到的是，在我国工业化、城镇化进程当中，近2亿农民由粮食的生产者变为了粮食的消费者，今后随着经济的发展、城镇人口的增加和人民生活水平的提高，粮食的刚性需求还将持续增长。据世界粮农组织估计，2009年底，全球饥饿和营养不足人口达10.2亿。到了2030年粮食需求还将会增加30％-40％，预计届时世界粮食贸易总量为2亿吨，仅我国的粮食进口量就将达到1.5亿吨，占到世界贸易量的75%，而目前我国的粮食净进口量仅为3%-5%（不含大豆、大豆油、棕榈油）。可以预期，全球新一轮粮食危机的到来似乎已无法避免，非洲、印度等缺粮地区将面临更加严峻的饥饿危机。

1、稳定基本农田，保障生产基地

根据美国农业部和联合国粮农组织的统计，从1999年至今，全球粮食产量仅在2004年超过了消费量。到2007年，全球粮食库存已经从1986年的130天急剧下降到54天。而鉴于未来的人口增长和人均消费增长趋势，中国粮食总产必须保

持年均1%的增幅，才能满足需要，并且必须确保耕地面积不低于18亿亩的底线。其中，粮食播种面积应保证不低于16亿亩，这样的任务在今天听起来尤其艰巨。

民以食为天，食以土为源，我国人均耕地面积仅有1.38亩，在全世界26个人口超过5000万的国家中，排在倒数第三。截至1996年10月，我国耕地面积为19.5亿亩，到2006年10月31日已锐减为18.27亿亩，平均每年净减少1240万亩。2009年我国耕地总数为18.26亿亩，已高度逼近红线，那么又时隔两年过去，如今这个数字是多少，红线到底该画在何处，我想这个问号我们大家都心知肚明。

城市在毫无节制地摊大饼，从大城市到中小城市都是控制不住的欲望，村镇也纷纷将耕地挪作他用，大好的良田被吞噬，农民常常为了保住“命根子”而不惜拿命来搏，但终究还是徒劳。2010年，让农民“上楼”的现象愈演愈烈，不少地方打着城镇化、工业化的幌子，强征滥占耕地，屡禁不止。

国务院在7年前就已经叫停了高尔夫球场的审批，但北京的高尔夫球场却越建越多。目前仍有132家打着各种名目的

高尔夫球会、俱乐部、练习场等如雨后春笋般冒出，这132家高尔夫球场占地13万亩，少则几十亩，多则几千亩，其中占地最多的是2006年建成的北京永乐时光度假村高尔夫俱乐部，约6640亩。

高尔夫球场围京城可谓触目惊心，这样一个仅供富人才玩得起的娱乐运动几年时间竟违规占地13万亩，看着图上那大片绿草如荫的画面，我们除了心疼还是心疼。不仅仅是北京，其他地方呢，也不仅仅是高尔夫球场，全国各地城区改造、

房地产开发、高新园区建设，甚至以各种名义的“圈地运动”，良田和耕地在大规模地缩减。

如果在百度上搜索土地违规占用的字眼，就会发现至少有几十页的全国各地违规占用土地的新闻条文。不说远的，今

年6月被查出的河北省鹿泉市一个所谓的“生态观光项目”，被曝违法占地1000多亩，没有任何审批手续，国土监察部4次停工通知都未能阻止。去年仅大同市涉及新增建设用地375宗，面积2万多亩，其中耕地面积1.6万多亩。这样的例子

可以说比比皆是，如此肆无忌惮地滥占耕地，照此下去，18亿亩耕地的红线面临的是尴尬境地，我们拿什么来守住这条红线。

遏制不住土地违规的脚步，危机就会步步紧逼。要想耕地保有量指标雷打不动，红线不可侵，就需要各地转变发展思路。河北近日在调整干部考核指标中，把“耕地保有量”放在首位，要求各地统筹考虑土地开发利用，科学解决土地供需

矛盾。比如结合新农村建设，对空心村进行改造，置换土地；探索土地合理流转机制，尊重农民意愿，实现农业生产集约

化经营等。

18亿亩耕地“红线”是中国粮食安全的生命线，温总理多次强调要保住这条红线，当有一天我们仅存的耕地无法再提供足够的粮食，那将会出现什么样的危机。手中有粮，心中不慌，粮食的重要性永远不过时，而粮食的基础是土地，耕地

日渐减少，我们不得不大量使用化肥，不得不大量耗费水资源搞灌溉农业，由此付出巨大的环境代价，这样畸形发展早就

敲响了警钟。

要围绕坚守18亿亩耕地红线的总目标，实行世界上最严格的耕地保护制度，为此要严格落实耕地保护目标责任制，严格执行耕地保有量、基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划等四项指标。要强化土地利用总体规划整体控制作用，严格土地用途管制，从严控制城市用地规模。必须建立和完善问责制，对违反土地管理法规事件的责任者进行严厉追究。要狠抓耕地质量建设，大力加强中低产田改造，建设一批高标准农田。只有通过综合性的有力措施，中央一号文件提出的“确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变”的目标才有可能实现。

2、健全市场体系，保证有效供给

发挥粮食市场机制配置粮食资源的基础性作用，能够高效、灵活、低成本地保证粮食供应。要尽快建立以国家粮食批

发市场为龙头，区域批发市场为骨干，众多的分布全国城乡的集贸市场为基础，粮食期货流通为先导的完整的粮食市场体系。着力解决品种结构性矛盾，区域性粮食供需矛盾，活跃粮食市场，确保有效供给。大力发展现代物流，加快改善落后

地区粮食物流通道，改造和建设产销区流入流出大型跨区域物流企业和物流基地，实现物流配送。要规范市场体系，严格

市场准入和管理；建立市场信用制度，强化行业协会和民间组织的行业自我管理和维护市场秩序的作用。严格规范市场主体行为，严格产品质量检疫检验制度，严格整治假冒伪劣非法交易行为，严格实行产品无污染包装和标签制，切实加强对粮食市场的监督检查。

（四）建立现代粮食物流体系

贯彻落实中央确定的“建立运转高效的粮食安全保障体系”。粮食运输量大，必须有畅通的粮食流通体系，才能保正粮食及时运送，满足销区粮食需求。所以，应完善粮食市场体系，建立东北等粮食主产区的铁路、海运大通道，发挥中粮、中储粮、华粮等国家级粮食企业作用，形成粮食生产、储备、运输、销售有机联系的粮食物流综合能力强的粮食物流体系。

3、完善储备体系，增强宏观调控

建立国家粮食储备制度，是国际上通用的保障国家粮食安全的有效措施。中国历朝历代、世界各国政府都有储备。储备制度是国家应对重大自然灾害和突发公共事件、平抑粮食市场波动、实施宏观调控的物质基础和有效手段。要确保我国粮食安全，必须健全和完善中央储备和地方储备、政府储备和企业商品最低库存以及家庭储粮相结合。中央战略专项储备主要用于确保全国性的粮食明显供不应求、重大自然灾害和突发性事件的需要。地方储备主要用于解决区域性供求失衡、突发性事件的需要和居民口粮应急需求。同时，所有从事粮食收购、加工、销售的企业必须承担粮油最低库存义务，保证必要的合理库存。要优化储备布局和品种结构，尤其是主销区和西部缺粮地区和贫困地区及自然灾害多发区，更应加强和充实中央和地方及企业储备。此外，还应加强大中城市、灾害地区的成品粮油储备，做好粮油市场的应急供应保障，切实增强宏观调控的物质基础。

人说：中国对于18亿亩耕地保护无需太严格，中国所需的粮食完全可以通过国际市场采购解决，这是一种典型的不负责任的幼稚论点。农产品市场的开放使国内对进口粮食的依赖增加，如万一发生针对我国的粮食禁运怎么办？

北京大学中国经济研究中心卢锋认为，1950年到1984年间，全世界范围内共发生了85次经济制裁，其中涉及到食物的出口贸易禁运为10次，10次食物禁运中，有一半左右属于部分或全部中断援助性粮食出口。余下的粮食禁运大都是广义粮食禁运，即对象覆盖包括粮食在内的大量乃至全部商品贸易的禁运。真正属于我国有关政策讨论中假设的以粮食为主要对象的商业性粮食出口禁运只有一次，对象是前苏联，1980年至1981年，该国入侵阿富汗引发的。如果因国际环境变化，发生针对我国的粮食禁运，将产生较大的消极影响。为了降低粮食禁运的风险，有必要对粮食进口依存度和用途加以监控；还应鼓励对粮食进口替置的粮田在农业生产范围内加以利用，以求在提高耕地利用效率的同时，储备粮食生产能力，增强抵御风险的能力。

粮食安全应该有几个最基本的条件：

一是口粮的满足。口粮指的是人们直接消费的那一部分粮食，是人类赖以生存的最基本保证，尤其是对于我国而言，人口占世界的22%，如果连口粮都要依赖进口，不但人民的生活受到威胁，而且，世界粮食市场也不可能生产出那么多的粮食供我国进口，因此，必须依靠自己解决口粮问题，这是粮食安全最基本的条件。80年代以来，我国粮食安全状况有根本性的改善，目前已稳定的跨越了温饱阶段，中国粮食安全水平已处于发展中国家的前列，某些指标甚至达到了发达国家的水平。也就是说，中国的粮食生产已不再是仅仅满足人们的口粮需求，而是使人们吃的更好。而一个国家人们的口粮需求得到了满足，也就达到了基本的粮食安全的水平。因此，中国粮食生产可以在保证粮食安全储备的基础上，生产出人们需要的口粮，其余的通过进口解决。这样的话，即使国际市场发生波动和不测事件，人民的基本生活不会受到影响。二是基本储备粮。从本质上讲粮食储备说的是一个“最低粮食库存”的概念，粮食储备包括周转储备和后备储备两部分，周转储备主要是为了克服粮食生产的季节性和地域性与粮食消费的连续性之间的矛盾。后备储备通常是用来补救因作物歉收造成意外的供应不足，或者是用来平衡社会所无法承受的粮食市场价格的波动，有时也叫专项储备。所以，中国粮食安全的最低产量为口粮加上最低粮食安全储备粮。三是在保证基本口粮和储备粮的基础上的国际粮食进口。进口粮食不仅需要一定的外汇支付能力，还要有良好的贸易伙伴关系，才能即保证粮食供给，又具备经济实力的支持。因此，在保证粮食安全产量之后，进口量的规模还要由中国外汇支付能力进一步决定，而进口的风险则在于中国与各个粮食贸易伙伴国的关系。实现粮食安全目标需要付出代价，这是不言而喻的。无论是增加产量还是增加储备，无论是扩大进口还是改进分配，都不能不付出相当的代价。粮食储备太少，达不到预定的安全目标，太多必然增加财政负担。因此，粮食储备应该有一个合理的界限，用最少的储备达到最高的粮食安全水平。

据有关部门研究表明，我国粮食产量的波动幅度在正负7％以内，以此为根据，我国粮食专项储备率的安全保障线应该为7％，即粮食专项储备量相当于国内粮食的消费需求量的7％左右，如果我们对未来中国粮食需求的预测，2030年粮食总消费量最低为5．71亿吨，最高为6.4亿吨，则相应的粮食专项储备最低为0．399亿吨，最高为0．448亿吨，如果加上周转储备，则粮食储备量为最低为0.97亿吨，最高为1．08亿吨。因此2030年粮食专项储备的最小规模应为4000万吨左右，如果加上周转储备总的粮食安全储备最小为1亿吨左右，这便是保证我国粮食安全的最低储备量。

中国在国际粮食市场上的一举一动都能直接对粮食价格产生较大影响。据英国《金融时报》报道，近期中国在海外采购重要农作物玉米和大米，并且进口大豆激增，重新点燃了认为中国粮食安全可能影响全球农业大宗商品市场的担忧。正

当农业市场的注意力集中在俄罗斯重大旱灾之际，软性大宗商品生产及消费领域的另一大变化正在暗中涌动。中国的粮食进口增加推高了价格。目前，中国的玉米进口量创15年新高，而大豆进口量在5年间翻了一番。行业官员预测，今年中国至少将进口100万吨玉米，远高于2008-09年区区5万吨的水平，并且是1994-1995年庄稼歉收以来的最大进口量。而有关资料显示，今年中国的大米进口量也高于往年。目前中国正在越南及其它地区大举采购大米。

有任何闪失，中国的储备粮必须远离“大跃进”，国务院应该设立专门的粮食安全调查组，落实中国真实的粮食储备情况和制定中国的粮食储备战略在必要时不妨用我们的。外汇储备在境外分散采购粮食和建设海外粮仓，甚至应该主动在境外参与一些粮食生产，借鉴一下日本在海外建粮仓的粮食储备战略（如日本把最大的粮仓建在了加拿大沿海地区，运输便利、随时可以调运）。

中国报道：对于中国这样一个拥有13亿人口的大国来说，粮食问题尤为重要。在全球粮食危机的时候，有人表示过担忧，您怎么看这个问题？

尹成杰：这种担忧可以理解。我们拥有世界20%左右的人口，但只有世界9%左右的耕地。人多地少是我们的基本国情。应该看到，对我们这样一个13亿人口的发展中大国来说，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。确保我国的粮食安全，决不能依赖粮食进口，决不能把饭碗放在别人手里。

正因为如此，我国长期坚持基本自给的粮食安全方针，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事，不断加大强农惠农政策力度，切实提高粮食有效保障能力。2008年，粮食在连续4年增产的基础上，又赢得一个特大丰收年，粮食产量突破历史最高水平。

我国在粮食生产实践中，探索出了做到手中有粮、保证国家粮食安全的有效途径和办法，稳定解决了13亿人的吃饭问题。因此，与全球粮食危机的暴风骤雨和国际粮食市场吃紧相比，中国显得从容许多，中国粮食供求平衡。这种从容背后是一种底气，中国拥有10000多亿斤的粮食综合生产能力，粮食自给率连续10年保持在95%以上，人均粮食占有量超过世界平均水平，粮食储备远远高于粮食安全警戒线。可以说，中国手中有粮，供给充裕；中国政府手里有粮，应对从容；中国人民手中有粮，心里不慌。

中国报道：是否可以说中国粮食安全的核心在于“手中有粮”？这主要来源于哪里？

尹成杰：可以这么说。粮食生产及其产量是一个政策制度、生产者行为、资源供给和气候条件相结合的过程和产物。如果用一个简单的公式表述就是，手中有粮=耕地淡水资源+政策扶持+科技支撑+国家储备+农户存粮。“手中之粮”来自五个方面：一是我国长期坚持立足国内、基本自给、适当利用进出口调剂余缺的粮食安全方针，这是我国粮食安全的战略性保证；二是强农惠农的农业和农村政策，具有中国特色的农村土地制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度，以及一系列扶持粮食发展的政策措施；三是技术变革和科技进步，带来粮食丰产增收；四是健全的国家粮食储备体系；五是农村传统的农户储粮。我国在粮食生产的实践中，探索出了手中有粮、保证国家粮食安全的途径和方法。

中国报道：您提到的以上五个方面，两个都涉及粮食库存问题。我们应该如何理解粮食库存和粮食安全之间的关系？

尹成杰：实际上，粮食危机的实质是供给与价格问题，粮食库存对这两个方面都有影响。从全球来看，当前世界粮食库存量和消费量的比值下降，粮食库存对粮食安全的保障能力降低。因为一些国家出现了粮食的年消费量超过同期的粮食生产量，造成粮食供求紧张，为了缓解粮食供求矛盾，不得不动用国家粮食储备。

目前，世界粮食库存量经过8年的持续下降后，2007年降至4亿吨左右，这是近50年来的最低水平。这是引起粮食价格大幅上涨，引发世界粮食危机的重要因素之一。虽然2008年世界粮食库存有所增加，但全球粮食供求趋紧、一些国家缺粮的状况并未从根本上改变。这次世界粮食危机反映出世界粮食生产、储备及相关能力建设上的问题。同时，也不得不让我们疑虑粮食库存与消费比18%的安全线对维护粮食安全的可靠性。

对于日益刚性增长的粮食需求来说，无论粮食生产发展到哪一个阶段性水平，都必须有相应的粮食储备。各国应从国情出发，深入研究粮食储备政策和措施，建立科学、安全、可靠的粮食储备体系，提高粮食安全保障能力。

中国报道：中国的粮食库存在一个什么水平上是安全的？

尹成杰：近些年来，我国粮食库存充裕，库存消费比大大高于国际上公认的安全线。据有关部门统计，目前我国国家储备粮库储备达到较高水平，粮食库销比达到35%左右。我国现有15000万-20000万吨的储备粮，库存水平比世界平均水平高1倍。尽管2007年国家为满足市场粮食需求、稳定市场粮食价格，加大政策性粮食销售力度，适时在粮食批发市场投放国家储备粮，使得国家粮食库存略有下降，但仍处于历史较高水平，完全可以保证市场供应。

中国报道：您在《粮安天下》一书曾多次提到“中国特色的粮食安全储备格局”。您能否解释一下，什么是“中国特色”？

尹成杰：从我国的国情来看，人口众多，城市人口规模大，乡村人口多而分散，粮食需求具有放大效应，粮食供给保障具有特殊性和艰巨性。基于这样的国情和粮情，党和政府长期坚持粮食自给为主的方针，高度重视手中有粮，始终把手中有粮作为国家粮食安全的首要条件，坚持做到以产供需、以储保缺、以丰补歉。从防范特大灾害和突发事件出发，建立健全中国特色粮食生产体系、储备体系、供给体系，形成并保持自有的、有效的粮食供给和保障能力。目前，我国基本形成了“国有库、库有备；市有集、集有粮；户有仓、仓有米”的粮食储备流通格局。

中国报道：我国粮食储备的历史悠久，目前的国家粮食储备体系是怎样建立起来的？

尹成杰：上个世纪90年代末，国家实行按保护价敞开收购农民余粮政策，保护和调动农民发展粮食生产的积极性。同时，建立粮食风险基金，支持粮食主产区发展粮食生产，增加粮食储备。中央粮食储备垂直体系进一步健全，储备制度不断完善。国家不断增加投入，新建了一批粮食储备库。按照粮食省长负责制的要求，各地都建立了地方粮食储备。初步形成了中央、省级、地县级三级储备体系。2000年1月，国务院决定组建中国储备粮管理总公司，对中央储备粮实行垂直管理，从体制上保证了中央储备粮管得住、调得动、用得上，提高了储备量的调控效率。除此之外，我国粮食仓储设施建设不断加强，粮食仓储技术不断创新，国家粮食安全保障能力得到提高。

中国报道：您曾引用数据说，我国有60%的粮食储藏在农户家中。为什么历次全国粮食清仓查库行动主要侧重国有粮食企业？

尹成杰：我国一直倡导“藏粮于民”。在我国广袤的农村地区，农村几乎家家储粮，根据调查，大约占我国粮食储备的60%。可以说，这一部分是我国粮食安全的有力保障。由于农村农户有足够的存粮，所以当市场粮食紧张、粮价上涨时，农民一般不会去抢购粮食；当粮食丰收市场充裕时，农民除了正常售粮外，不会大量抛售粮食。这对稳定我国粮食安全起到重要作用。因此，在粮食出现紧张的时候，农民消费一般可以通过自己储备或少部分国家储备解决，而城镇居民消费主要依靠国家储备粮。因此，国家粮食储备是国家粮食安全的重要保证，历次检查的重点也主要放在国有粮食企业。

中国报道：改革是发展的动力。对于我国目前的粮食安全储备机制来说，客观上是否也需要进一步改革？

尹成杰：国家粮食储备体系，是各级政府调控粮食市场的主要手段和物质基础，已成为国家宏观调控体系的重要组成部分。但是，从当前看，还要进一步完善粮食储备体制机制，提高应对国内外粮食市场变化的能力，更大地发挥储备粮在宏观调控中的效率和作用，进一步理顺储备体制关系，建立完善中央储备与地方储备协调机制，加强地方监管，提高储备粮食质量。

党的十七届三中全会对国家粮食安全和主要农产品有效供给问题作出了全面部署。随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的贯彻实施，将为长远稳定解决中国吃饭问题奠定坚实基础。

4、建立政策体系，提高制度保障

我国的粮食问题具有复杂性、艰巨性和长期性等特点，是一项庞大的系统工程。要解决好这个问题，必须有全面持久的国家政策支持。

一是要加强农业基础设施建设和对粮食生产的投入政策，下大力气加强农业基础设施特别是农田水利设施建设，稳步提高耕地基础能力和产出能力。狠抓农田水利建设，加大农业供水灌溉改造，推进低产农田整治，土地复垦，提高农田利用，建设稳定、高产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。

“农田基本建设要搞好，尤其是水利，水利不过关就不是现代农业。”“因为粮食高产要有三个条件：良种、良法、

良田。良种是核心、良法是手段、良田是基础。湖南与全国差不多，真正的良田只有1/3，2/3是中低产田，而中低产

田中有70%-80%是水利不过关的田，3天太阳就干旱，3天下雨就涝灾，这是普遍存在的问题，因此水利建设一定要搞好。”

“在新疆地区流行数千年的坎儿井，非常实用有效，要是搁在今天，就该算是现代农业。”“凡是能节约成本、提

高质量、增大产量的就是现代农业”，但水利不过关肯定不能算是现代农业。我国以稻米为主食，产量受到水的限制。

因此，发展现代农业必须提高农业水利技术。

国家加大对农田水利基本建设的投入。2011年中央一号文件再次聚焦“三农”，将着力放在了水利问题上，并决定

加大公共财政对水利投入，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。这切中了要害。

“多龙治水”是当前水利建设一个亟待解决的问题，某种程度上，不是水利投入不够，而是体制性缺陷形成“钱荒”。

一方面，农民感觉长期以来农田水利建设“不给力”，另一方面，水利、农业、农办、棉办、国土、发改委、扶贫等多

个部门都在搞水利项目。

虽然“两工”取消了，县、乡、村三级要充分利用“一事一议”财政奖补政策组织实施按规筹资和以资代劳，租用

机械施工。同时，各级政府要逐步家大奖补标准，调动农民按“一事一议”规定进行筹资和以资代劳的积极性。通过小

型农田水利设施的产权制度改革来调动农民、社会的投入积极性，采用谁建设就归谁管理和使用，农民可以自己出钱修

水库，可以自己打井，可以自己承包小流域，以此来调动农民、社会的建设积极性。

政府要增加投入，但仅靠政府的钱肯定不够，要几条腿同时走路，各方面形成合力。其中，最主要的就是要启动金融这个杠杆。比如一项工程，用当年的水利投入资金来建设肯定不够，这时候可以向银行融资，用以后数年相对稳定的水利建设预算作为担保，把钱先借出来。同时，要加强农业气象监测、农作物病虫害防治的投入。

二是完善粮食直补和奖励政策。进一步完善粮食直补、农资专项补贴、良种补贴和农机购置补贴政策，实施中央对粮油主产省县区的奖励政策，积极扶持种粮大户和专业户发展粮食生产。

①提高粮食的收购价格，落实好敞开收购农民余粮的政策，实行优质优价。

白居易有一句诗叫做“人间四月芳菲尽”，我把“芳菲尽”改为“尽伤农”。因为今年的四月到处出现了“菜贱伤农”的事情。

对“菜贱伤农”，不少媒体和专家进行了剖析，归纳起来，大致有如下几个方面：一是由于去年蔬菜价格较高，导致农民今年扎堆种菜。二是燃油价格的上涨导致运输成本的增加。三是气候异常使南北方蔬菜上市时间撞车。四是菜农处于农业产业链的底端，缺乏参与定价的话语权。这些都分析得有道理，也与菜贱息息相关，我认为，还有一个主要原因是粮食收购价格太低。如果种粮食能赚钱，就不会有这么多农民扎堆去种菜。山东聊城于集镇王寨村村民王学金说：“3亩地的菠菜，去年卖了1.4万元，今年才收入4000元，亏得一塌糊涂，还是种玉米的收成稳定。”（《21世纪经济报道》4月26日）种玉米收成稳定，那他为何还要种蔬菜？因为种粮食利薄，一亩田纯收入才200元，而去年他种菜一亩的纯收入是1600元。

中国至今还是廉价粮食的时代，这与国家定位粮食最低收购价格有关。当然国家把粮食收购价格定得低是出于物价和稳定考虑，但是如果价格过低，就会挫伤农民种粮的积极性。

1990年，我国的粮食（水稻）收购价是0.22～0.24元/斤，2011年的粮食（水稻）最低收购价是1～1.1元/斤，只涨了大约4倍。但同期的生产资料价格涨了20多倍，各地的工资也涨了数十倍。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田说：农民外出打工的收入与在家种粮的收入差距愈拉愈大，过去是在家种粮一年的收入赶不上外出打工一个月的收入，现在则是在家种粮一年的收入，赶不上外出打工半个月的收入；种粮的收入与其他农产品生产的收入也愈拉愈大，粮猪1∶8.8，粮棉1∶6.1，粮鸡（肉鸡）1∶5.5，种植蔬菜水果等差距更大。（《经济参考报》3月16日）这就是农民宁可冒风险种蔬菜，也不愿种粮食的根本原因。如果农民种粮利不薄，就不会去冒险，而会合理搭配种粮种其他农产品。

要解决“菜贱伤农”问题，根子还在于解决农民种什么能赚钱不亏本的问题。种粮是农民的主导产业，国家除了增加补贴，还要提高粮食收购价格。价格低贱，政府兜底。政府宏观上的巨额补贴，起到了巨大的平衡作用。美国的经验值得我们借鉴。美国因为通过了“农产品补贴法案”，10年来，对农业的拨款增加到了1815亿美元，从而让农民真正旱涝保收。如今中国已经要进口粮食了，增加补贴，合理规划农民种粮种菜，调动了农民的积极性，粮食蔬菜都丰收，就不会反复出现“提高粮食收购价，“国家用比市场高的价格来收购粮食，比如市场价格是1.2元/500克稻谷，政府提高到按1.5元来收，用平价供应市场，中间的差额由政府来补贴，我认为这种方式是比较好的，可以极大地调动农民多生产粮食的积极性。”改革开放30余年，中国的经济和社会发展获得了巨大的成就。“一年拿出1 000多个亿来进行粮食补贴，现在国家有这个实力。”菜贱伤农”、“谷贱伤农”的事了。

②增加和完善对种粮农民的补贴。

虽然激励产粮大县的地方政府很重要，但毕竟粮食是由农民生产出来的，如何让中央的惠农资金真正落实到种粮农民而不仅仅是政府官员手里变得十分重要。尤其是目前我国新的工农剪刀差愈拉愈大，农民种粮的收入与外出打工的收入也愈拉愈大。“吃饭靠种田，生活靠打工”这是老百姓经常挂在嘴边的一句话。这句话什么意思呢？就是说，种田只能管一家人能够吃饱，不被饿死，而要想一家人能够正常生活，那就必须有家里人外出务工来补贴家用。不管是做临时工也好，还是长期外出务工也好，虽然收入仍然很少，但都比种田强些。用一位被记者采访的失业返乡农民工的话来说，即使一年找到只干一个月的活，收入也比在家种一年的地赚得还多。农民种植小麦、玉米、水稻等，即使不算劳动投入，每亩平均收益300—500元已相当不错，而我国农户平均每户承包土地大都10亩以下，农民从种粮中所获收益很有限。从这个角度来讲，直接增加对农民的补贴显得尤其重要。

对种粮农民补贴，其提高农民的种粮积极性的效果大家都已看到了，也得到了广大农民的好评。但在补贴过程中，暴露出的一些问题却值得我们关注：

（1）钱是补给种地的人，还是补给地的承包人，要有明确规定。

在落实种粮补贴政策时，很多地方都是按“地是谁的，我就补给谁”的原则来操作，但却忽视了农村中大量存在的农民对土地自行流转的事实。这样做让那些为国家多做贡献多生产粮食的农民积极性严重受挫。实际上有不少的农民早已在城市工作，不从事粮食生产，没有必要对他们进行补贴。因为他们打工的收入与那些留在家里进行粮食生产的农民要高许多。

（2）有些地方粮食补贴与实际耕种脱钩，有些农户经营产量很低，能种双季的只种一季，有的甚至撂荒却同样拿补偿，这种背离中央政策的初衷、不利于粮食生产和粮食安全的行为还在继续。

（3）补贴资金是普惠，还是向粮食产区有所倾斜，让产粮大区得到实惠。

目前，国家的粮食直补资金发放是根据各地的种植面积平均发放，所有省份都一样。在这种补贴模式下，很容易出现“粮食产区补贴销区”的怪现象。销区大都是东部发达地区。对于这些地区的农民来说，种粮收入根本就不是他们的来钱渠道。一亩几十块钱的补贴对于对他们来说根本就是微不足道的，对他们的种粮激励微乎其微。而产粮大区，一般都是财政穷省（县）。发放种粮补贴所需的省县配套资金一般很难到位。另外，在这些地区，种粮收入还是农民家庭最主要的收入来源。每亩几十块的补贴对他们的收入增加则很重要。我们在补贴资金发放时，如果能够酌情增加这些地方的中央补贴额度的话，既能解决这些缓解这这些地区政府的财政困难，还能进一步提高这些地方的农民种粮积极性。

（4）支农资金出现严重跑冒滴漏现象。国家对产粮大县的40亿补贴又有多少能够真正落实到种粮农民手里呢？包括农机直补，“跑冒滴漏”十分严重。据新华社最新报道：河北保定的国家农机补贴有不少被当地的农机部门与农机公司合谋用农民的身份证给领走了，参与调查的保定市反贪局介绍，自2004年以来，保定市每年的农机补贴数千万元，巨额资金长期脱离监管，已查实的违法违规金额110多万元。由于信息不透明，许多补贴农民并不知情。除此之外，国家每年拿出几百亿补贴的家电下乡也曝光不少问题，据中国质量万里行近日在广东、湖南、黑龙江、山西、湖北、上海、宁夏7个省、市、区的31个品牌调查发现，76%家电企业销售的部分产品市场销售价格与国家家电下乡政策规定和企业申报价格不符，家电下乡虚报价格、以旧换新骗补现象仍然猖獗，肆无忌惮，其中不乏著名品牌。这些企业和商家无视法规、顶风作案，严重侵害农民消费权益，侵吞国家财产，有关部门的监管也仍然处于失控状态。

措施：增加和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴的政策。粮食直补与粮食播种面积、产量和交售商品粮数量直接挂钩，完善农资综合直补与农资价格上涨挂钩的动态调整机制，确保直接种粮的农民得到最大收益；强化对补贴资金的监管，严禁截留、挪用。其实完全可以直接把补贴资金打到种粮农民的一卡通里，减少目前各类打着农民的旗号但其实农民并没有得到实惠的各类下乡工程，大幅度提高对种粮农民直接补贴力度。

③要对粮食主产区采取特殊政策，调动农民种粮积极性，这对提高粮食综合生产能力至关重要。

“粮食大县、工业小县、财政穷县”的农业生产困境没有改变。粮食生产越多，经济越落后的现象让部分基层干部、种地农民对发展农业、保护耕地缺乏热情。粮食主产区是保障国家粮食安全的基地，也是工商贸较为发达地区的“后勤保障”。国家在不断加大农田水利投资的基础上，在投资方向上应向农业大省倾斜。

在今年中央一号文件刚发布两个月后，国务院办公厅近日印发了《关于开展2011年全国粮食稳定增产行动的意见》，要求各地把发展粮食生产作为国“三农”工作的首要任务，确保全年粮食产量在1万亿斤以上，全力以赴争取实现连续第八个丰收年。为什么在中央一号文件刚发布两个月以后，又出台粮食增产行动意见？原因很简单，今年全球粮价在三年之内发生第二次危机，国际粮价大幅度飚升，已导致中东数个国家政局陷入动荡，两个国家政府倒台。我国虽然粮食供给平稳，但粮价上涨也是CPI高升的主要原因，宏观通胀压力很大，再加上冬春之交的华北主粮小麦区大旱，引起国际狂炒中国干旱大减产将导致全球粮价创新高的各种论调。确保我国的粮食生产，尤其是北方人口粮的小麦生产供给意义重大。去年俄罗斯的麦区大旱直接导致了全球的麦价动荡，使玉米、大豆、水稻等其他粮价也跟着一起涨，一直持续发酵到今年还没有结束。我国13亿人口的庞大基数，粮价能否平稳供给不但对我国的经济稳定意义重大，而且也直接关系到国际粮价的波动幅度，在此时出台相关文件以确保我国的粮价平稳供给显得十分必要。

此次的文件对过去我国出现的“产区补贴销区，穷地补贴富地”等不利于粮食生产的困境有所扭转。由于我国实行的是低粮价战略，产粮大县也是财政穷县，而粮食主产区相应的重要基础设施建设又需要地方配套，使产粮大县积极性受损。此次《意见》不但承诺取消粮食主产区粮食风险基金地方配套，而且还将逐步取消产粮大县农业基本建设项目县级配套，还加大中央财政对增加产粮大县奖励资金40亿元。对粮食生产大县除实行一般性财政转移支付政策奖励外，对增产部分再给予适当奖励，并且将非主产省的主产县也纳入了支持范围，对于那些以粮食生产为主的地方政府有一定的激励作用。

三是产业化支持政策。要构筑以粮食为中心的产业化加工、储运设施建设扶持力度，对粮油批发市场、仓储设施、物流配送等提供政策资金支持，提供政策保障。

5、发展生物质能，维护粮食安全

由于欧美及巴西等主要粮食生产国大力发展生物质能源，致使世界上很多国家纷纷效仿，但生物质能源的发展是建立在对农业及农产品大量消耗基础上的，已经对人类的生存构成了威协。我国拥有占世界1/5的人口，养活自己就是对缓解世界粮食危机做出的最大贡献，在粮食燃料生产领域，要谨慎行动，加强监管，确保我国城乡居民的粮食供应：第一，对粮食燃料项目要谨慎开展，限制发展玉米燃料乙醇。到2007年，全球用于生产乙醇的玉米原料已达1亿吨以上，但是，由于玉米价格上涨，生产玉米燃料乙醇成本上升，再加上发展粮食燃料项目会消耗大量的粮食，不利于保障我国粮食安全。因此，我国政府已经制定政策限制粮食燃料发展，国家发改委、财政部等国家机构接连下发紧急通知，要求以粮食为原料的燃料乙醇生产“急刹车”。随后的几个政府文件，对粮食燃料的限制和监管更加严格，完全停止新的粮食原料燃料乙醇项目审批，且已有项目被要求不得扩大产能。这一做法对保障我国粮食供应起到了积极作用。

第二，发展生物质能源要以“非粮食作物”为主。为解决粮食危机和能源危机的矛盾，做到即不威胁粮食安全，又能在一定程度上使得生物质能源得到发展，就必须寻求扩大种植能源作物的途径，即非粮食作物。非粮食作物是专指非食用的、可用于生产生物质能源的特定作物，如甜高粱、木薯、某些木本油料(麻风树，黄连木)等。这些作物的最大的特点，是能适应劣(次)等土地和较严酷的气候，这一特点与我国“边际性土地”资源量较大的现状相匹配，对我国从这一视角大力发展生物质能源提供了令人振奋的