新生代农民工的市民化问题

新生代农民工的市民化问题

日期：2012-05-18 10:03:00作者：来源：理论学习

黄闯

2010 年中央1 号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”，新生代农民工作为一个群体开始进入到政府的工作议程。今年“两会”，政府工作报告进一步强调“更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民”。而市民化作为解决新生代农民工问题的根本途径，则引起了社会和“两会”委员的广泛关注。不过新生代农民工的市民化并不是一帆风顺的。在市民化的背后存在着不同主体的利益博弈和冲突，如果不能有效地化解不同主体间的利益冲突，强制性地从上而下推进新生代农民工的市民化，有可能难以达到理想的效果抑或加大其市民化后的社会风险。本文从利益相关者主体的角度分析不同利益主体在新生代农民工市民化中的行为逻辑，因为只有搞清楚不同利益主体在市民化过程中的行为逻辑才能为新生代农民工市民化确定合理的路径，否则乱开药方，损害新生代农民工利益。

整体利益的宏观逻辑：中央政府在新生代农民工市民化中的行为逻辑

在新生代农民工市民化的过程中主要存在中央政府、地方政府和新生代农民工群体等不同的利益主体，不同的利益主体在新生代农民工市民化的过程中有着不同的利益诉求和行为逻辑。从中央政府的角度来说，中央在考虑新生代农民工市民化的政策时依从的是整体的宏观逻辑，即实现新生代农民工市民化对于推进城乡一体化、扩大内需以及维护新生代农民工各种权益有着重要的意义。

1.新生代农民工的市民化是推进城乡一体化建设的重要手段。由于长期以来我国实行的

是城乡分割的二元经济社会体制，农村的经济社会发展滞后于城市，城镇化发展水平严重滞后于工业化，城乡发展的差距不断扩大。要想统筹城乡发展，实现城乡的良性互动，就必须减少农村人口的总量，实现部分农民的市民化。而新生代农民工在城市就业的事实、对城市无限的向往以及对农村情感的逐渐疏远决定了其市民化是一个未来发展的必然趋势。

2.新生代农民工市民化是扩大内需的需要。在后金融危机时代，我国的经济发展受到一定程度的障碍。在促进经济发展的三驾马车中，出口严重受阻，外部的经济环境不佳，我国的经济发展必然从依赖出口转向扩大内需。而新生代农民工巨大的消费潜力，决定了其市民化是扩大内需的重要手段。据测算，如果每年有1000 万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。

3.新生代农民工的市民化是维护新生代农民工利益的重要方式。新生代农民工权益的缺失已经是一个不争的事实，其就业、养老、医疗等社会保障权益严重缺失。而在现有的城乡二元分割体系下，要想维护其权益必须实现新生代农民工的市民化，使其享有与城市居民同等的公共服务。

从中央的角度来说，新生代农民工的市民化是推进城乡的一体化，扩大内需以及维护新生代农民工利益的重要方式，因此中央政府对于新生代农民工市民化的态度相对来说比较积极。但是中央政府理想中市民化政策目标的实现却不是由中央政府单独决定的，一系列效果的显现仍然需要关注相关政策的配套及其执行者地方政府的在新生代农民工市民化中的态度及行为逻辑。

区域利益的中观逻辑：地方政府在新生代农民工市民化中的行为逻辑

相对于中央政府从整体利益出发积极推动新生代农民工市民化的宏观逻辑不同，地方政府在推动新生代农民工市民化的过程中其态度则显得相对消极。地方政府侧重的是地区利益的中观逻辑，地方政府在考虑是全面接受还是排斥抑或继续坚持现状等都与地方政府在市民化过程中的利益选择密切相关，地方政府的行为逻辑是区域化利益的中观逻辑。因此地方政府从保护本区域利益和个人政绩的角度，更倾向于对新生代农民工采取经济上的接纳和制度性的排斥，即对那些有着足够经济能力的农民工实现市民化。因为新生代农民工的市民化增

加了地方政府的财政负担，增加了其社会管理的难度等。

1.新生代农民工市民化增加地方政府的经济负担。

新生代农民工市民化对地方政府造成的直接压力就是经济支出的增加。新生代农民工的市民化并不是实现其身份的变化，而是居住的市民化、社会保障的市民化、劳动就业的市民化、农民工及其子女教育的市民化。新生代农民工应该享有与城市居民同等的待遇，即新生代农民工市民化后需要享受就业、教育、医疗、住房、养老等社会公共服务。如果要推进新生代农民工完全实现市民化，一系列公共服务的提供就需要中央和地方政府投入大量的资金支持。按照中国科学院可持续发展战略研究组的测算，每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2. 5 万元，2 亿农民工及其子女市民化，需要支付社会总成本约5 万亿元。如果没有合理的成本分担机制，这直接影响了地方政府对新生代农民工市民化的态度。

2.新生代农民工的市民化直接加大了社会风险管理的难度。地方政府经济成本的支出是一个显性的支出，而社会管理成本的支出却是一个巨大的隐性支出。新生代农民工市民化直接增加了地方政府社会管理的难度。特别是在社会贫富差距不断加大，社会分化不断显现，新生代农民工社会心态多元化的背景下，如果不能解决好新生代农民工市民化后一系列公共服务需求，就有可能造成地方社会的不稳定，增加了社会管理的难度。而且在现有的政治体制下，地方政府之间不断的经济竞争导致其更加的注重经济利益，而城市化后可能导致的社会管理矛盾以及经济支出的风险使得任何一个理性的地方政府不愿意大范围的市民化。

当然新生代农民工市民化对于地方政府来说，并非没有任何的利益输入。新生代农民工市民化对于经济发展水平较高，但人口老龄化以及民工荒成为一种常态情况下的地方政府来说还是有着很大的吸引力的，关键是如何处理好中央和地方不同的利益考量。中央从全局的角度希望能推动其市民化，而地方从经济人理性的角度考虑地方区域利益倾向于经济性接纳，权力性排斥。因此中央制定新生代农民工市民化的相关配套措施时不能与地方区域化利益产生强烈冲突，如果中央政府只给政策，而没有处理好地方政府在市民化中的利益冲突，必然导致地方政府在执行相关政策中的滞后。因此新生代农民工的市民化必须维护地方政府的利益，但新生代农民工能否最终实现市民化还需要考虑新生代农民工的利益选择，要充分