全国主体功能区规划

全国主体功能区规划

基本划分

城市化战略格局

优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域

重点开发区域：资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域

限制开发区域：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国

或较大区域范围生态安全的区域

禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域

国家建设部网站公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号，下简称《意见》），《意见》要求，全国主体功能区编制规划将于9月完成

初稿，并开始征求意见。

《意见》认为，编制全国主体功能区规划，有利于打破行政区划，制定实施有针对性

的绩效考评体系。

“全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国

土空间最新布局办法。根据这一布局，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。《意见》称，全国主体功能区规划是战略性、基

础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本

依据。

划分类别

根据《意见》，四大类功能主体区中的优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集

聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不

够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自

然保护区域。

而按照这一规划标准，全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式

等都将以功能区为单位。

财政、土地政策将调整

“四类主体功能区”构想的主要倡导者和推动者、国家发改委副秘书长杨伟民此前曾表示，随着城市化进程的加速，全国各个城市建设也出现比较混乱的情形，盲目建设、开发

区建设全面开花的现象屡见不鲜。

另一方面，根据传统的考核模式，区域政府部门把缩小区域差距定位于缩小GDP的

差距。这导致GDP排名成了地

方政府追求的主要目标。

而根据最新的区域规划，政绩考核模式将出现颠覆性的变化。实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位后，包括财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、环境政策和绩效考核政策等都将有所调整。

具体内容包括，引导各个区域的产业转移和布局，实行差别化的土地利用政策；调控

人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制等。

两层编制

在2011年的国家领导小组制定政府规划外，各省（区、市）人民政府被要求组建本

地区主体功能区规划编制工作领导小组落实地区性规划。

按照工作进度，国家主体功能区规划2007年9月形成初稿并开始征求意见，于12

月报国务院审议。省级主体功能区规划初稿2008年6月完成并与国家主体功能区规划和

相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成规划；2008年11月形成规划送审稿。

省级主体

功能区规划要根据国家主体功能区规划。

全国主体功能区构想酝酿出台大概经历了3个阶段：

2000年，国家发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念。政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。

此后，国家发改委开始针对这一构想开始大量研究。

2003年1月，国家发改委委托中国工程院研究相关的课题，在课题中提出增强规划

的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念也在这时开始清晰。

最后，中央在“十一五”规划纲要建议中提出功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。