论以权力制约权力原则与我国监督体制改革(一)

论以权力制约权力原则与我国监督体制改革(一)

内容提要

本文论述了“以权力制约权力”原则的必要性和本质特征，并将这一原则运用于我国监督体制改革设想中。文章分六部分：党和国家监督制度建设及其经验教训；“以权力制约权力”的必要性，既因为权力的腐蚀性、人性的缺陷、政治民主化的要求及市场经济发展规律的客观要求；“以权力制约权力”的本质特征，即独立性、公开性、对等性和强制性；中国共产党内对权力的制约；人大对权力的制约；法院和检察院对权力的制约。引言

“政府权力的不断增长就需要对每一权力来源以新的制衡。”当年美国宪法起草者们力图主张的这一观点，被后来资本主义国家政治制度的发展历史所证实。随着社会发展进程中政府权力的不断膨胀，资本主义国家的监督制度也得到了发展和完善。很显然，现代西方国家政府比半个世纪或一个世纪以前的政府更讲究规矩，随意滥用权力的现象减少了。这就是西方国家普遍建立了的一套较严密的对政府的制约监督制度发挥了作用。

其实，任何一种政治制度，任何一个公共权力机关，如果缺乏必要的制约和监督，那么它势必会衰颓和腐化。这种现象，已被历史所反复证明，社会主义国家的政治体制也概莫能外。震惊全国的山东泰安“胡建学窝案”，其首犯胡建学在被捕后坦白道：“官当到了我们这一级别，就没人能监督了。”贪官的自白从另一侧面向我们昭示着这个真理：只有被有效地制约的公共权力，才能被有效地监督，才能不至于被滥用、错用。改革现行的权力监督体制，真正实现“以权力制约权力”的监督体制，才能遏制住腐败风气的蔓延，树立政府清正廉洁的形象。

一、党和国家监督制度建设及其经验教训

我们党和国家对监督制度的思想认识和制度建设有过曲折的历史。讨论监督制度的改革，有必要对党和国家监督制度的历史发展作一简单回顾。

早在1927年5月，由于蒋介石叛变革命、陈独秀右倾机会主义给党带来了严重的损失，为增强党内团结和党的战斗力，党的第五次全国代表大会选举产生了我党的第一个监督机构中央监察委员会。这一机构是在共产国际帮助下，基本上是按当时苏联模式建立起来的。在体制上，监察委员会由同级党的代表大会选举产生，地位与同级党委会平行，对同级党委会实施监督。监察委员能参加同级党委会，在党委会上有发言权但无表决权。同级党委会无权撤销监察委员会的决议，但监察委员会的决议须得党委会同意才能生效执行。若遇两者意见不一致时，则移交党的代表大会或上级监察委员会解决。这一体制实际上赋予了党的监察委员会很大的职权。由于战争环境和认识上的原因，党的五大建立的监察委员会未能开展工作。延安时期，党在边区政权建设中实行的“三三制”民主政权建设原则，是党高度重视监督制度建设的最突出表现。1941年党提出的《陕甘宁边区施政纲领》中要求，党在组织政府时一律实行“三三制”原则（即中共、其他各党派、无党派人士在政府候选人名单中各占1/3）。这种制度实际上促进了从制度上实行民主党派和党外广大群众对中共和边区政府的监督制约，防止中共党员对政府工作的把持包办。实际上，这也是“以权力制约权力”思想的体现。此外，还建立了边区行政督察专员制度，规定了人民对政府人员的罢免权等。

建国初期到1957年以前，是党和国家重视监督制度建设的又一时期。新宪法颁布以前的中国人民政治协商会议，实质上是由各党派和无党派及民主人士组成的临时国家权力机关，是体现民主监督和制约的政体。各种社会力量在这个机构中，既共同参与国家事务的决策管理，又能相互监督、制约。也只有这样，在国家机关中才能真正有效地实行对执政党的监督。1955年党的全国代表会议和1956年党的八大，产生了中央监察委员会，使党内监督制度得到了加强。当时的监察委员会实行双重领导体制，不仅受同级党委领导，还受上级党委领导；除对一般党员实行监督外，可列席同级党委会议并对其进行监督。值得注意的是，随新宪法确立新的国家体制，没有在建国初期较好的基础上把监督制度推向前进，相反，监督制约体制

实际上还有所削弱。其突出表现在：随着人大取代政协，政协丧失了临时国家权力机关的地位而仅作为统战组织存在，在政协中居主体的民主党派的监督地位和制约作用有所下降。原来各民主党派和民主人士在国家政权中对中共的监督，变成了在国家政权之外的监督，只发挥特殊的社会监督作用。

1957年的反右运动及其扩大化、1958年在“党的一元化领导”口号下由人民公社化开始实行的“政社合一”、1959年国家监察部的撤销（行政监察划归各级党的监察机关），都使各项权力向党委集中，党的领导人在各部门和各级组织中成为“绝对领导”。“文化大革命”中，各种监督制度完全被无政府主义和派性所替代。

十一届三中全会以后，党和国家的各种监督制度逐步得到恢复。人大的监督权和宪法监督原则在宪法上得以确立，党内纪检制度也得到恢复和完善，司法监督和行政监察制度也得到了恢复和发展，并于1986年恢复设立了国家监察部。1992年底，党的纪检部门和同级政府的监察部门合署办公。

总结我们党和国家监督制度建设的历史经验和教训，我们可以得到以下这些认识：

在批判资产阶级分权制衡理论的时候，我们没有处理好分权制衡与社会主义国家权力分工与制约的关系。我们不采用资本主义国家三权分立理论，并不等于要完全否认社会主义国家权力存在分工和制约的必要。事实上。三权分立制度只是“以权力制约权力”原则的一种表现形式，我们完全可以而且确实有必要建立一种既区别于“三权分立”又体现“以权力制约权力”原则的社会主义性质的制约监督体制。

二、“以权力制约权力”的必要性

之所以要将权力制约原则导入我国的权力监督体制中去，其理由在于以下几点：

1.权力的腐蚀性

大多数研究权力的学者认为权力是一个中性的东西，它本身无所谓好坏和对错。但可以肯定的是，如果对拥有强制性、权威性等特征的公共权力不加限制和制约，它无疑会腐化，即使在一个民主的社会也时有这种危机。英国十九世纪以创编有名的《剑桥近代史》闻名的大史学家阿克顿勋爵（LordActon）对权力的认识比常人更为悲观；也正是因为他看到了权力的腐蚀性，他才写下了那句千古不朽的警句：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”⑴（Powertendstocorruptandabsolutepowercorruptsabsolutely.）这句话几乎被政治学家奉为圭臬。为三权分立理论作了最为完整的理论表述的法国启蒙思想家孟德斯鸠则更直截了当地说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。我们可以有一种政治制度，不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。”⑵“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大，因为法律未曾预见到这个权力将被滥用，所以，未曾作任何控制的准备。”⑶显而易见，权力本身存在易腐的本质。正是基于这一认识，才要对权力进行制约监督。

2．人性的缺陷

中国有句格言，叫“金无足赤，人无完人”。与此相类，素有美国“宪法之父”之称的麦迪逊（JamesMadison）在《政府结构必须能使各部门之间有适当的平衡》中，提出一个很有意义的问题：“政府之存在不就是人性的最好说明吗？如果每一个人都是天使，政府就没有存在的必要了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了。”⑷列宁也指出：“各政党各阶级的任何代表，作为个人是可能犯错误的。”⑸是的，人无完人，每个人也不都是天使，因此，对任何掌权的人都应该制约监督，以防过失和不测。J.布坎南也发现，政治活动家似乎有一种“天然的”倾向去扩展政府行为的范围和规模，去超越任何可以想象的公共界限。⑹为了阻止政治活动家的这种“天然的”倾向即弥补人性的缺陷，就要对权力实行权力制约。

3．政治民主化的要求

政治民主化，是任何一个标榜民主的国家都不容回避的制度建设问题。政治民主化，具体说，包括公共决策民主化，实行社会生活的民主化，给人们有更多参与公共事务的权力和机会。因此，公共权力需要分工和相互制约监督。权力的必要分工是解决权力的集中问题，而权力的相互制约监督又是解决权力滥用问题。要保证被人们选出来掌权的人在行使权力时，始终按民意、按法律办事，永远不敢滥用权力，侵犯和违背民意，关键的就是要对权力进行权力制约。

4．市场经济发展规律的客观要求

市场经济在客观上要求公共权力对其实行宏观调控，以维护整个市场秩序。具体表现在：市场经济要求合理地划分权力界限，适度地实现分权，优化配置权力资源；市场经济要求公共权力与市场主体权力相互制约。⑺公共权力对市场经济的宏观调控，其力度超出合理范围或乏力，都是不适当的。“矫枉过正”与“过犹不及”均有害于市场经济的健康发展。相对于高度集中的计划经济而言，市场经济中的公共权力下放了很多；如果不对这些“下放”了的权力进行制约监督，就会对市场经济本身产生极恶劣的影响。

总之，现代民主的国家制度，绝对不允许有绝对专断的权力存在，国家的一切公共权力都要处于有效的制约监督之中。权力如果失去有效的制约，阶级的代表就有可能转化为阶级的特权者，社会的公仆就有可能转化为社会的主人，人民的权力就有可能转化为压迫人民的工具。“以权力制约权力”的思想和实践，为我们提供了很好的思想源泉和制度参考。

三、“以权力制约权力”的本质要求

作为一种原则的“以权力制约权力”思想及这一思想衍生物的权力制约体制，之所以能够限制、约束和监督权力，就在于它的如下本质要求：

1．制约主体活动的独立性

这是首要的本质要求。这一本质特征要求制约主体依法独立行使制约权，不受其他任何势力的非法干涉。权力作为一种强制的制约力量，表现为制约者对被制约者的限制，要求制约者只向赋予其制约权的组织负责，独立行使自己的职权，包括组织机构依法设置的独立性，工作人员依法任命的独立性，制约活动依法进行的独立性。一旦失去这些独立性，制约主体就会蜕变为权力的应声虫，根本不能开展正常有效的任何制约。

2．制约对象活动的公开性

制约主体要知晓制约对象的活动，才能开展制约的活动。这一本质特征要求依法在一定范围内将制约对象的活动公之于众，使之置于制约主体和广大人民的关注之下。制约对象若对自己的施政活动采取“暗箱操作”，做的事情只有天知地知自己知，那么，制约主体就根本不能对它进行制约，权力制约也会形同虚设。

3．制约关系的对等性

地位对等才能使制约主体的腰杆硬起来，制约才能切实有效。制约主体要有与制约对象平等的地位、平等的权力，两者各施其职，各行其权，制约监督才能进行。如果制约主体依附于制约对象，制约也就丧失了它的坚实基础。

4.制约手段的强制性

强制性是保证制约主体权威的前提基础。制约主体的制约活动要有权力与法制的强制力量予以保证。以权力制约权力虽然也需要制约对象的合作，但制约绝不能建立在这种“合作”的基础之上。权力制约主体不能离开强制性的手段，无论制约对象是否愿意接受这种强制。

任何权力都应受到制约并不意味着任何权力都能受到制约。专制君主被制约的最佳状态也不过贤臣进谏〔有时更是死谏〕、明君垂听罢了。因此，以权力制约权力是有条件的，民主就是最基本的条件。同时，有制约和监督的权力才是民主权力。⑻社会主义民主是最广泛的民主，决定了社会主义国家能够最大限度地实行以权力制约权力。但社会主义有了以权力制约

权力的最基本条件民主，也并不意味着社会主义就自然而然地有了以权力制约权力的制度。名义上的民主与真实的民主有一定距离（有时甚至相去甚远），民主规定与制度保障也有一定距离。无庸讳言，许多社会主义国家出现过践踏民主的专制统治。对权力缺乏真正有力的制约监督机制的保障，是出现这些情况的主要原因。邓小平同志曾深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”⑼既然如此，如何才能防止权力的错误运用呢？本文以下部分就我国的一些权力实体，结合以权力制约权力的理论，分别进行制度层面上的理论思考。

四、中国共产党内对权力的制约

中国共产党是中国的执政党，是领导中国的核心力量。它通过对其党员的监督达到制约公共权力的目的。“对共产党员来说，党的监督是最直接的。”⑽江泽民同志在中纪委六次全会上也强调指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”然而，目前中共内部的监督机制并不完善，这也致使受其制约的其他监督权力实体的监督开展得并不十分顺利。

现行党内监督机制的主要特点是作为党纪监督机关的纪检委由同级党代会产生，并受同级党委和上一级纪检委的双重领导〔党代会的领导虽然也是重要的，但不经常〕。由于纪检委的首长往往同级党委常委或副书记，毫无疑问，同级党委的领导是主要的。应该说，党内监督的重点是党的领导机关和领导干部，核心问题是对党内权力的有效制约。然而，对同级党委的书记与常委监督难，这是现行党内监督机制的最大的不足。问题的关键在于纪检委受同级党委的掣肘太多，难以对同级党委形成真正的权力制约。笔者认为，纪检委受同级党委一般意义上的领导是必要的。但当纪检委对同级党委成员进行监督或调查时，还要受同级党委的直接领导的话，这样的制约监督就会进入一个两难境地：监督主体受监督客体直接领导，同时前者又要担当起监督后者的重任。这种状态下的制约监督难以达到完全意义上的有效的制约，正是因为它没有相对独立的监督权，即纪检不能对同级党委形成权力的制约。已有不少学者认识到这种监督体制的制度局限性，认为改革目前的党内监督体制已是历史的必然。1998年，国务院决定派遣稽查特派员到一些国有大中型企业进行审计监督。这是我国监督制度建设中引人注目的一个改革：主要由本地监督部门监督国有大中型企业改为由中央政府直接派员监督企业的经营行为。这一举措可有效防止监督人员因与企业有过于紧密的联系而导致的监督不力，其中主要原因是这些稽查特派员是由中央政府委派的，有相对独立的职权，能不受过多干扰地行使监督权。委派特派员的作法也可以引入到目前的党内监督体制中，以改善、加强对党委成员的监督，形成真正的权力制约。

具体的作法可以这样：由中共中央委派若干位监督特派员，专门监督省部级党委、党组成员，再由省委、市委分别委派监督特派员专门监督所辖的市委、县委成员（由县委委派监督特派员专门监督乡镇党委成员似无必要，因为县所辖的地域毕竟不大，交通也相对方便）；监督特派员只对其委派机关负责。这样，由上一级监督特派员专门监督下一级党委成员尤其是常委会成员，纪检委则主要负责监督常委以下的党员干部。如果这一作法能够实现，它至少有以下优点：监督特派员由于是上一级党委委派的，其权威自然比较充分，能够充分地开展监督工作；监督特派员没有与同级党委有太多的利益瓜葛，能够独立地行使职权；监督特派员专门监督下一级党委成员尤其是常委会成员，下一级纪检委则专门监督常委以下的党员干部，两者各负其责，这样，就可以将重点监督与普遍监督有机地结合起来，能够最大限度地开展党内监督工作。