对加强政府投资建设项目资金监管的思考

对加强政府投资建设项目资金监管的思考

作者：孙万江

来源：《中国管理信息化》2011年第18期

［摘要］本文介绍政府投资建设项目的概念、特点，简述目前政府投资建设项目资金监管存在的问题，研究探讨加强政府投资建设项目资金监管的对策措施，以期更好地发挥政府投资建设项目的社会效益和经济效益。

［关键词］政府投资；监管；思考

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 18. 033

［中图分类号］F239.41 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）18- 0051- 02

政府投资建设项目是我国最重要的公共支出项目之一。加强对政府投资建设项目的监管已列入各级政府重要议事日程，监管手段及方法不断创新。笔者作为长春市政府委派到重点建设项目的财务总监，笔者作为结合工作实践，对加强政府投资建设项目资金监管问题加以探讨。

一、对政府投资建设项目概念、特点的理解

１．政府投资建设项目概念

政府投资建设项目是在我国改革开放和现代化建设实践中逐步形成的。有关的经济理论文献中，政府公共投资一般被界定为由政府投资形成资本的活动，把政府投资限定于特定的公共服务领域，故这种政府公共投资亦称“政府工程”或“公共工程”。

在我国不同时期政府投资项目有着不同的含义，其范围大小也不一样。

目前政府投资建设项目主要是指我国各级政府使用国债资金、预算内资金、地方财政性基本建设资金、国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政专业性收入或其他财政性资金兴建的固定资产投资项目。

陈赟（2003）认为，地方公共工程建设项目，一般是指由地方政府投资建设并管辖的非营利性或低收费基础设施，具有公共性、福利性、外部性、垄断性等经济学特征，这类基础设施建设项目的经济学特征决定了政府必须对其进行投资和管理。

２．政府投资建设项目特点

政府投资建设项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，决定了政府具有双重身份，即政府既是投资调控的主体，又是主要的投资者之一，是被调控的对象。政府的投资行为与企业和居民投资有很大的不同，表现在投资的目的、投资的范围、筹措资金的方式、投资决策程序等诸多方面。

政府投资建设项目具有以下主要特点：

（1）为社会提供公共产品，具有社会服务性和公益性。政府投资建设项目往往是指那些非营利的、难以盈利或投资回收期较长的公益性基础设施建设项目，是国家发展经济、改善人民生活、加强国防安全的基础设施。这些公益性基础设施的建设决定了必须由国家政府投资建设。

（2）具有“三大”特性，即投资大、风险大、影响面大。政府投资建设项目往往是指那些高投资、高风险、影响面大的大型投资项目。只有政府投资才能承受如此大的投资风险。例如，为了推动和发展生产力，对高新技术产业的投资风险就很大。项目一旦成功将形成巨大的生产力，促进诸多产业、部门经济的发展，促进整个社会经济的发展和人民生活质量的提高；项目一旦失败，将带来沉重的财政负担。

（3）为社会公众和舆论关注的焦点性。因为政府投资建设项目花的是国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，与社会公众切身利益密切相关，这些资金投到哪里，项目运行情况、资金监管如何都将成为社会公众和舆论关注的焦点。

（4）更加严格管理的规范性。近几年来，国家对投资体制改革政策的一再出台，表明国家对政府投资建设项目决策的管理、监督力度在逐步加大。国家要求严格履行项目报批手续，严格执行审批程序，规范了项目评审程序和项目审计监督程序等，以保障建设资金不被浪费，充分发挥政府投资的社会效益和经济效益。

二、政府投资建设项目资金监管存在的问题

当下我国政府投资建设项目管控的法律规章制度比较健全，但在项目实施过程中，由于项目建设及管理相关部门执行法规责任意识不强，致使项目管理中仍然存在一些问题，其最终结果是造成建设资金超支或严重浪费，甚至造成国有资产损失。剖析政府投资建设项目资金监管中存在的问题，研究解决问题的有效途径和办法，此乃当务之急，意义深远而重大。本文将政府投资建设项目资金监管中存在的问题归纳如下：

（1）建设单位有重立项，轻预算编制与审核、轻管理的倾向。在政府投资建设项目实施过程中，有的建设单位只重视项目前期的立项、报批等各项准备工作。一旦项目获得批准，对后续项目设计、预算的编制与控制进行强化管理的意识淡化，造成项目建设资金监管乏力，为项目“三超”留下隐患。

（2）工程项目招标不规范操作，借用具有资质的施工单位名义参加招标，中标后实际施工是不具有资质的承包商在施工；先施工后补办招标手续的现象时有发生。

（3）工程项目监理缺乏监督考核机制，时有监理不尽责、工作不到位的情况发生，其结果必将造成工程质量存在隐患或缺陷，虚增工程成本，浪费国家资财。

（4）工程项目资金运行监管不到位，资金被挤占、挪用、贪污，加大了项目资金的风险性。

（5）工程项目竣工决算不规范、不及时，为增加工程成本留下伏笔。

（6）工程项目监管有关部门工作缺乏协调配合，造成了工程项目迟迟不能竣工验收、决算。致使已经交付使用的财产，还要长期挂在财会的“在建工程”科目里，账实不符，违背了财务会计基本原则。

三、加强对政府投资建设项目资金监管的对策

基本建设项目是一项系统工程，必须严格地按照基本建设程序操作，才能起到事半功倍的效果。众所周知，基本建设程序是对基本建设项目从酝酿、规划到建成投产所经历的整个过程中的各项工作开展先后顺序的规定。它反映工程建设各个阶段之间的内在联系，是从事建设工作的各有关部门和人员都必须遵守的原则。基本建设程序一般包括3个时期和6项工作。其中3个时期即投资决策时期、建设时期和交付使用时期。6项工作即编制和报批项目建议书、编制和报批可行性研究报告、编制和报批设计文件、建设准备工作、建设实施工作（施工组织和生产准备）、项目施工验收投产运营后绩效评价等。资金是项目建设的生命线，贯穿项目建设的全过程，因此，加强项目资金监管显得尤为重要。

针对政府投资建设项目资金监管中存在的上述问题，结合笔者从事政府委派建设项目财务总监工作的实际，提出加强政府投资建设项目资金监管的对策建议。

（1）政府投资建设项目，必须全部实行项目法人责任制度。以政府规范文件形式，明确规定项目法人的权利与义务，做到责、权、利相统一，奖惩分明。项目法人对所负责的政府投