普惠金融视角下“三农”综合保险提质增效研究——以福建省龙岩市为例

普惠金融视角下“三农”综合保险提质增效研究
——以福建省龙岩市为例（上）
摘要：福建省龙岩市“三农”综合保险被评价为“创新农村社会管理服务的成功合作典型”与“可作为全国推广蓝本”。

从本质上看，“三农”综合保险可概括为“涉农”“统保”四个字；站在普惠金融视角，其具有首创性、可推广性与投保成本优惠性等特点。

本文结合龙岩市“三农”综合保险发展现状、面临的障碍，提出积极创新“全天候”立体保障网的政策建议，助力“三农”综合保险提质增效，使之真正成为支持乡村振兴的“稳定器”和“助推器”。

关键词：“三农”综合保险，普惠金融，提质增效
一、“三农”综合保险的政策设计框架
从政策设计框架看，福建省龙岩市“三农”综合保险以服务“三农”为宗旨，遵循“政府引导、农民自愿、市场运作”的原则，聚焦“涉农”“统保”四个字：一是“涉农”（扎根“三农”、服务“三农”，具有支农惠农的政策性质）；二是“统保”（统筹统保、旱涝保收，实现保险机构微利经营与可持续发展），具体功能定位如图1所示。

（一）“三农”综合保险是服务“三农”的“稳定器”。

一是分散农业生产风险，“三农”综合保险通过对农业生产过程中的各类自然风险进行投保，一旦发生自然灾害或意外事故，可进行有效的保险赔付，增强农民抗风险能力；二是保障农业生产稳定，“三农”综合保险给农民一份心理上的保障，使其即使遭受重大风险情况下还有保险作保障，助其摆脱恐惧心理；三是增强农民还贷能力，“三农”综合保险可以在农业生产出现风险时补偿农户的损失，帮助受灾农户迅速恢复生产，农户还贷的违约风险大大降低，还贷能力得以增强。

（二）“三农”综合保险是统筹统保的“助推器”。

“三农”综合保险中的“综合”两字，实质上就是有限金融资源的综合利用，实现金融资源最优化配置、各方目标利益趋同一致与保险机构经营效益最优化。

中国发展研究基金会研究员赵树凯（2012）评价：“‘三农’综合保险是一个新理念，长远看，农民需要的不是单一保险，而是综合的，保险应当走综合之路。

”具体看：一是助力农业供给侧改革。

“三农”综合保险为农业生产全过程中的风险提供保障，可以有效保障农产品的供给，平衡农产品供求结构，营造安全稳定的市场预期。

二是推动农业现代化发展。

“三农”综合保险，可以有效提振农户生产信心，迸发更多的创新创造活力，寻求、发展更高的生产效率方式，推动农业生产向现代化发展。

三是推动农村金融市场发展。

“三农”综合保险能够提升农村金融服务水平，推动农业经营主体不断创造新的利润增长点，最终实现为稳定农业生产“保驾护航”的目标。

二、制度沿革与现行业务范畴
（一）制度沿革。

龙岩市“三农”综合保险大体可分为三个阶段：一是试点探索阶段（2006〜2010年）。

2006年龙岩市上杭古田镇在全国率先推出农村住房统保，之后把保险范围拓展为“三农”综合保险；2009年5月，人保财险龙岩分公司与龙岩市、上杭县、古田镇三级党委政府联手打造了全国首个“三农”综合保险“保险示范镇”，形成了“古田试验”模式，在全国树立了样板。

二是全面推进阶段（2011〜2013年）。

2011年，龙岩市人民政府制定印发《龙岩市推进“三农”综合保险工作方案的通知》，对全市推进“三农”综合保险工作进行全面部署；至2013年末，龙岩市成为全国首个“三农”综合保险全覆盖的地级市。

三是巩固提升阶段（2014年至今）。

2014年，龙岩市政府出台《关于进一步做好“三农”综合保险工作的通知》，之后，每年都印发关于做好“三农”综合保险工作的通知等有关文件，对保险品种创新、保费补贴进行适时适度调整，“三农”综合保险进入巩固提升阶段。

（二）现行业务范畴。

当前，龙岩市“三农”综合保险主要包括6项政策性涉农保险项目与18个商业性综合保险项目：
1.6 项政策性涉农保险险种。

一是农村住房统保。

采取全省统保方式，由省级财政每年统一安排保费5000万元，农户无需缴费。

保障标准为：因灾倒损农房每户理赔限额1万元；如果农户自愿追加，每户叠加保费12元（省、市县财政补贴9元，农户自缴3元），最多可追加至1.5万元。

二是农村人口自然灾害公众责任险。

由龙岩市辖各县级财政全额出资为辖内农村户籍人口投保。

三是水稻保险。

保障金额为：水稻种植每亩保险金额400元；水稻制种每亩保险金额1200元。

保费标准是：水稻种植每亩保险费12元；水稻制种每亩保费84元。

其中，由政府财政提供80%的保费补贴，农户只需承担20%的保费。

四是能繁母猪保险。

每头能繁母猪保险金额1000元、保费60元，其中，由政府财政提供70%的保费补贴，养殖户只需承担30%的保费。

五是育肥猪保险。

每头育肥猪保险金额500元、保费25元，每头全生命周期育肥猪保费27.5元。

其中，由政府财政提
供70%的保费补贴，养殖户只需承担30%的保费。

六是森林综合保险。

保险标的为全省范围内的商品林、生态公益林以及未成林造林地上的树木。

保险金额为每亩830元，保费每亩1.5元。

其中，生态公益林的林权所有者只需承担10%保费，90%由政府提供保费补贴；商品林由林权所有者自行投保。

2.18 个“三农”综合保险项目。

可分为4类18个“三农”商业性综合保险项目。

一是居家安心险。

包括农房附加室内财产保险、乡村宴席食品安全责任保险、农产品食品质量安全责任保险。

二是平安健康险。

包括农村小额人身意外保险、务工农民小额意外保险、乡村干部责任保险、农村妇女特定疾病险。

三是产业发展险。

包括蔬菜种植保险、设施花卉种植保险、设施食用菌种植保险、百香果种植保险、鸡养殖保险、生猪价格指数保险、农业生产小额贷款保证保险。

四是特色产品险。

对《龙岩市乡村产业振兴发展三年行动计划》中的闽西“八大珍”“八大鲜”特色产品中的漳平水仙茶、武平绿茶、武平金钱莲、龙岩咸酥花生等所涉及的种植保险、养殖提供保险。

（三）政府保费补贴。

自2011年起，龙岩市对“三农”综合保险所有推广乡镇保费补贴最低标准为：特色产品保费补贴不低
于40%，农业产业发展保费补贴不低于20%，其余险种保费补贴不低于20%。

对参保的建档立卡贫困户，实行保费补助翻倍政策，即农业产业发展险保费补贴60%，其他险种保费补贴40%。

市、县两级财政补贴部分按3：7比例承担。

此外，鼓励有条件的县级财政加大保费补贴力度。

三、“三农”综合保险的普惠特色
（一）首创性。

统筹覆盖之下多个保险产品属于全国首创。

随着农业农村发展，尤其是随着乡村振兴战略的实施，要充分发挥首创精神，因地制宜地运用好金融工具，进而激发农村发展活力，起到“四两拨千斤”的作用。

如，农村“两权”抵押贷款、林业资源贷款（福田贷、惠林卡等）的实践与探索，都是上至政府高层、下关亿万农民切身利益的大事。

“三农”综合保险在保险领域充分发挥首创精神，取得了多个保险品种在全国首创、可复制性强、可推广性大的良好成效。

如，农村住房统保属全国首创，这一做法于2011年得到时任国务院总理温家宝的肯定，时任国务院副总理回良玉在全国政协办公厅《政协信息》上也作出批示；农村人口自然灾害公众责任统保也属于全国首创，该项保险荣获当年度中国“最具市场影响力保险产
品”和“最佳责任保险产品”两项殊荣；森林综合保险属于全国首创，目前已覆盖龙岩全市生态林和国有林场，累计承保面
积2313万亩，承保率达100%；水稻种植保险属于全国首创，目前已覆盖龙岩全市，累计承保面积547万亩，承保率达98%。

（二）可推广性。

五项产品机制创新为可推广构筑了坚实支撑。

当前，我国的普惠金融发展尚处起步阶段，普惠金融的顶层设计和地方实践还需不断优化、升级，尤其是在中观、微观层面的探索中，部分推动举措偏离了普惠金融的政策初衷，普惠金融“普”的特性未能得到充分体现，其模式不具有可复制、可推广的特质。

而“三农”综合保险则打破了重重障碍，在险种、服务、机制、体制、保险理赔方式上进行创新，为全国普惠金融发展提供了典型的可复制样本。

一是险种服务创新，使保险产品具有可推广性。

随着乡村振兴战略的全面实施，“三农”综合保险险种在不断拓展、延伸。

如，创新推出包括“种养综合险、光伏设备财产综合险、农村小额家庭财产险、农村小额意外险”四大类的“扶贫保”农业保险，为龙岩全市贫困户提供了每年近30亿元的风险保障，该做法在《中国保险报》《闽西日报》、新华社高管信息刊物等媒体宣传报道，并荣获人保财险福建省分公司2018年度优秀创新成果二等奖。

二是体制机制创新，使业务推广具有保障性。

龙岩市市、县两级政府均已成立由政府分管领导担任组长，相关职能部门负责人组成的推进“三农”综合保险工作领导小组，全市123个乡镇均设立了“三农”综合保险工作站，1771个行政村均设立了“三农”综合保险服务联系点。

三是保险理赔方式创新，使业务推广具有鲜活的生命力。

优质快捷的赔付是“三农”综合保险的最大亮点之一。

如，在赔付时限上限定：在接到报险后必须在20分钟内出发勘察，并在7个工作日内赔付到农户，以确保农民群众方的利益。

2019年龙岩市遭受“5.17”特大强降雨袭击，全市直接经济损失约4960万元，“三农”综合保险累计支付1140.36万元，查勘率100%，为帮助灾民灾后恢复生产生活、重建家园发挥了稳定器与助推器的作用。

（三）投保成本优惠性。

开辟了一个参保实惠、可持续的风险保障新途径。

效率通常是指在人们的偏好和现有技术一定的条件下，充分利用有限的资源，实现以最小成本投入取得效益最优化产出。

从普惠金融视角看，“三农”综合保险以“增进民生福祉是根本发展目的”为宗旨，以“效率优先兼顾公平”为原则，通过提升保障金额、实施政府补贴、营造多方共赢发展的局面，开辟了一个农户投保成本优惠与保险业务可持续发展的新途径。

一是政策加持。

保额方面，如，“三农”综合保险项目中的农业生产小额贷款保证保险将原先保额由原来的最低2000元、最高8万元调高至保险金额最低5万元、最高30万元，保费由原来的按贷款额的1%调整至按贷款额的2%收取，为农业生产经营主体提供有效增信打开了保障之门。

财政补贴方面，据统计，2012〜2018年市县财政对龙岩市“三农”综合保险共支拨3688万元，每年市县两级平均财政补贴达461万元，所承担的风险保障金额则达1365亿元，两者之比为1：3700，这是其他任何农业财政投入效率和政府资源配置效率所不可比拟的。

二是多方共赢。

“三农”综合保险营造了农民得实惠、保险机构赢发展、政府得民心、经济得增长的多方共赢的格局。

“三农”综合保险帮助受灾农户走出困境、灾后恢复生产，使农民获实惠；保险机构赢发展，“三农”综合保险让保险的保障功能发挥到淋漓尽致，而且拓宽了保险机构的承保业务范围以及投保覆盖面，形成了品牌与口碑效应，构建了保险机构新的利润增长点；探索出政府支农惠农政策由“事后救济”变“事前投保”，由“财政民生”转变成为“社会民生”，由“政府主导”转化为“政府引导”，政府的支农惠农政策获得民心。

普惠金融视角下“三农”综合保险提质增效研究
——以福建省龙岩市为例（下）
四、当前发展遇到的瓶颈问题
（一）“三农”综合保险财政补贴有待于进一步提高。

从保费补贴看，呈现推广前期政府比较重视、投入较多；之后稳定在一定比例，且随着龙岩市财政收入稳定增长的态势，保费补贴却连续多年不变的状况，导致保费补贴与业务发展明显不相匹配。

据测算，2011〜2013年期间，龙岩市“三农”综合保险中由市县两级财政提供的保费补贴占当年全市财政收入的0.1%左右，在2014〜2018年间，特别是在2018年，全市实现财政收入296.8亿元，保费补贴仅409.76万元，保费补贴占比
为0.014%，离全面推广期间的0.1%还有0.086%的差距。

调查反映，部分农村干部、基层工作人员及多数农户都希望政府能进一步提高保费补贴，以便保险保障额能提高，让农民享受更高的风险保障。

（二）“三农”综合保险业务能否实现经营的可持续面临一定的挑战。

因“三农”综合保险具有一定的政策性性质，因此，尽管金融主管部门一直提倡保险机构积极践行支农惠农的社会责任。

但在市场经济条件下，作为纯粹的商业性金融企业，其存在的首要目的必然是股东利益最大化，其次才考虑权衡相关各方的利益，唯其如此，才能实现可持续经营。

为了有效测算“三农”综合保险的盈亏情况，现从其政策性业务、商业性业务以及两者之间综合测算进行分析：一是政策性涉农保险赢利测算。

从最近5年看，2014〜2018年间，人保财险龙岩分公司除2016年、2017年两年分别亏损6477万元、202万元之外，其余年度均有盈利。

分险种看，2018年政策性涉农保险除了自然灾害公众责任险、养殖险、水稻险有盈利外，农户保险、森林综合保险出现亏损。

但由于目前国家尚未实施巨灾风险准备金制度，若发生重大自然灾害，保险机构将承担巨大的政策性涉农保险保障压力。

二是商业性保险项目赢利测算。

2014〜2018年人保财险龙岩分公司实现“三农”商业性保险保费收入18577.95万元，累计支付赔款12820.52万元，累计支付各项费用6643.9万元，三公司项汇总后累计亏损886.47万元。

三是赢利空间综合测算。

以2018年为例，人保财险龙岩分公司政策性涉农保险盈利2882万元，“三农”商业性项目亏损782万元，两者轧差之后仍盈利2100万元，这可能由于“三农”综合保险覆盖面大具有规模经济效应，以及具有统筹统保、“以险养险”的交叉补贴效应。

无论如何，涉农保险业务天然的本质属性，仍会使保险机构承担着一定的经营压力，能否在经营上实现业务的可持续性面临着一定的挑战。

（三）农民参保的持久延续性与主观能动性面临一定挑战。

一是农户收入水平不高，导致综合承保率参差不齐。

农民是否积极、持续地投保是“三农”综合保险实现可持续经营的关键。

据调查，2018年龙岩市农村居民人均可支配收入17154元，处于福建省平均值（17790元）之下，其中长汀、连城、武平3个贫困县农村居民人均可支配收入分别
为15348元、15532元、16337元，这导致综合承保率各县市均衡不一，参差不齐。

如2018年全市“三农”保险综合承保率
为76.03%，其中承保率高的上杭综合承保率达96.85%，而综合承保率低的长汀、永定则分别为49.41%、59.86%。

二是农户
对保险的认知不足，缺乏参保意识。

碎片化的基本粮田导致农业生产缺乏规模经济效应，许多农户的“小农经济”思想根深蒂固，且部分农户还常常抱有侥幸心理，认为投保后若没有发生自然灾害则损失了保费，经济上不合算，这些因素也会影
响“三农”综合保险综合承保率。

五、促进龙岩市“三农”综合保险提质增效的政策建议
当前龙岩市正在积极探索普惠金融改革试验，其中推动“三农”综合保险提质增效就是主打品牌之一。

要想有效提升品牌效应，形成更具可复制性、更具可推广性的全国性品牌，就必须牢牢抓住“民生项目+科学机制+优质服务=百姓福祉”这一根本，因地制宜，紧扣农民生产、生活、人身等方面的风险管理需求，积极创新“政府‘愿意掏’‘掏得起’”+“保险机构‘愿意承保’‘保障全面’”+“农民群众‘愿意买’‘买得起’”的新型“全天候”立体保障网。

（一）政府方面。

出台因地制宜、量力而行、灵活多样的扶持政策。

一是制定灵活的保费补贴标准。

鉴于龙岩市级特别是各县域财力有限情况，建议中央、省级政府适当提高政策性涉农保险保费补贴。

地方政府也要结合自身财力，适当追加“三农”综合保险财政预算，建议暂时定为1000万元/年；之后，根据当年度的财政收入增长速度，同比例追加“三农”综合保险的财政预算。

为减轻县级财政压力，建议对省定贫困县的保费财政补贴的承担比例由原来的“3：7”调整为“4：6”或“5：5”。

二是建议由省、市两级财政按照一定比例成立普惠金融发展基金，专门用于试验区（龙岩、宁德）普惠金融建设与发展，通过基金引导与支持“三农”综合保险提质增效。

同时，建议省政府建立涉农保险再保险机制，实行等差级风险承担比例，在一定限额之下，如，赔付率在200%〜300%之间由再保险机构直接向保险公司摊付赔款，当赔付率在300%以上时，由政府给予一定的风险补偿。

（二）保险机构方面。

积极践行社会责任，创新保险产品与服务，助力“三农”综合保险提质增效。

只有坚持“以人民为中心”的发展理念，想农民之所想，急农民之所急，持续创新产品与服务，“三农”综合保险才会健康发展。

一要推动保险品种创新。

要借助国家精准扶贫政策，为“三农”保险发展注入新活力。

如，可以试行“农业龙头企业+扶贫小额信贷+保险”的联动方式，发挥保险增信功能，为贫困农户脱贫增收提供保障；二要拓宽保险服务领域，积极推进保险业供给侧结构性改革，使保险有效供给端与市场有效需求端相匹配，如，针对特色农业、特色产业，针对农民的不同需求，开发出农产品目标价格保险、天气指数保险等地方特色的农业保险，努力满足新型农业经营主体的金融服务需求；三要有效发挥地方政府的行政资源和组织推动能力，以及保险机构在产品开发、承保理赔服务等方面的专业优势，通过“政府之手”与“市场之手”的有机结合，进一步提升“三农”综合保险的规模经济效应、范围经济效应和“以险养险”的交叉补贴效应；四要加强“三农”综合保险农村网点队伍建设及人员配置，打造专业的农业保险团队，为农户提供家门口的服务；五要积极引导保险机构积极践行社会责任，通过适当降低保险费率，让利于民、让利于农，实现多方共赢发展。

（三）农户方面。

切实提高农民收入，进而提升涉农参保率。

从实践方面看，农民自愿投保是“三农”综合保险可持续性发展的主要推动力，或者说，如何使农民群众“愿意买”与“买得起”是解决问题的关键因素。

为此，一要提高农民收入水平，让农民群众“买得起”。

当前要把普惠金融与金融支持乡村振兴、切实提高农民收入结合起来，积极探索实践省、县、市、乡、村五级共建的普惠金融发展模式，实现城乡统筹，推动创新普惠授信新型模式，着力解决广大农户融资难、融资贵、融资慢等问题，让农村金融服务成为农业变强、农村变美、农民变富的有效推进器，持续提升农民收入稳定效应和幸福提升效应，进而实现农民“愿意买”与“买得起”的可持续性。

二要加强政、企、农联动，让农民群众“愿意买”。

建议市、县、乡、村各级政府和有关部门加强协作，把宣传推广“三农”综合保险、服务农村民生作为应尽的责任，充分利用报刊、电视、广播等媒体渠道，或者采取唱戏、放电影、宣传栏告示等乡村民俗文化推广形式，大力宣传推广“三农”综合保险。

在业务推广中，保险机构要深入挖掘有关蔬菜种植、设施花卉、食用菌、百香果、葡萄、茶叶等方面的新型险种，加大对保险试点示范经验、理赔案例的宣传力度，将惠农政策普及到千家万户，以有效提升涉农参保率。

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