基于二级财务管理模式的高校内部财务监管研究

基于二级财务管理模式的高校内部财务监管研究

【摘要】分析目前高校内部财务监管的主要难点，提出高校应建立一种适应二级财务管理模式的财务监管新理念、新手段、新体系，同时优化内部财务监管环境，建立健全高校内部控制制度，提高财务部门的财务监管水平，完善内部审计监督机制。

【关键词】高校二级财务管理模式内部财务监管

随着高等教育体制改革的不断深入，高校大多建立了与市场接轨的办学体制，规模的扩大、办学方式的灵活、经费来源的多元化使得“统一领导、分级管理”的财务管理模式成为多数大规模高校的最佳选择。伴随着二级财务管理的实施，二级学院的财务自主权明显增大，而高校内部财务监管却明显滞后，存在预算超支、隐匿收入、公款私存、资金使用低效益等问题，违规和贪污舞弊的风险日益增加。同时，社会对高校如何使用庞大的教育经费、资金使用效益如何等问题关注度日益提高。探索适合二级财务管理体制的高校内部财务监管途径，提高内部财务监控水平是亟待解决的现实问题。

一、二级财务管理体制下财务监管的难点

二级财务管理是指在学校统一领导的基础上，按照事权与财权相对应的原则，对校内各二级单位进行分级管理。学校核定二级单位的经费总额指标，二级单位对学校下达的预算经费能自主进行安排和使用，学校主要负责对二级单位的经费使用进行财务监督和绩效考评。

在这种模式下，高校的财务监管困难重重，一是许多经济业务由学院直接开展，在空间和时间上形成了学校财务监管的真空；二是二级单位和学校形成了两个相互博弈的利益团体，从主观上有逃离学校监管的动机，学校的财务监管的触角很难深入到二级单位经济活动的各个方面；三是高校在原来“统一领导，集中管理”的财务管理体制下形成了既定的财务监管模式，面对新的二级管理模式，新的监管理念并未形成、新的监管体系尚未建立、新的监管手段和方法还未形成系统。

二、目前高校内部财务监管存在的问题

（一）内部财务监管意识不强

《高等学校财务制度》规定：“高等学校财务工作实行校(院)长负责制”。目前国家审计部门加强了对高校领导的经济责任的任中审计，加强了对校一级财务活动的监管。但对于二级学院的领导来说，法律和财务制度并没有明确其法律责任，加上并不是财务出身，二级单位的领导大多法律意识不强，财务收支管理意识单薄，经济活动随意性大，不严格遵守有关财务规章制度，甚至有意识地逃避和抵触财务监管，使得高校内部财务监管体系的建立和完善重重受阻。

（二）经济责任制建设不完善，责权利不明确

实行二级财务管理后，财权下放为二级单位提供了较大的财务自由空间，但是相应的责任并没有明确和落实，造成二级单位的负责人责权不对等、职能部门责任分解不清，权利重复交叉，从而对资金运作和

资源配置不计后果盲目决策。而财务监管人员在开展财务监督的时候，即使发现问题也无法可依，无从问责，使校内财务监督的权威性和有效性大大受挫。

（三）高校内部控制制度不够完善

《行政事业单位内部控制规范（试行）》从2014年1月1日开始实施，目前各高校的内部控制普遍达不到《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求。高校长期以来在原来的政府管控和拨款体制下发展，受传统理财观念的影响，内部控制长期处于被忽视和缺失的状态，内部控制文化尚未形成。主要表现在：

1.内部控制范围不全面。有些学校只有针对学校一级的内部控制规范，二级学院的内部控制缺位；有些学校只对财政资金和专项资金进行监控，而预算外资金，特别是不纳入财政专户管理的资金却处于失控状态。

2.内部控制制度不健全。如单位经济活动的决策、执行、监督不相互分离，没有建立健全重大事项领导班子集体决策的机制，对于基建项目、校企合作等没有经过集体研究、专家论证或技术咨询等。特别是在二级学院内部，甚至没有任何的内部控制制度。

3.对内部控制关键岗位人员重视不够。如预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、建设项目管理等经济活动关键岗位人员没有建立轮岗制度和不重视道德教育。

4.高校内部控制更新速度太慢，不适应新形势。高校与市场的接轨使得高校的经济业务日益复杂化，对于这些新业务学校未能及时出台相应的内部控制机制，给违法犯罪带来可乘之机。

（四）财务部门开展财务监督的力度不够

1.预算管理不科学、不严格。一是没有进行全面预算管理，对二级单位的资金没有科学预测，部分收入未纳入预算，容易造成资金体外循环；二是在预算执行上比较随意，没有把预算当作学校内部法令来执行；三是对二级院系的预算执行情况缺乏考核和评价，使得学校对二级学院的财务监督显得苍白无力。

2.对二级学院的财务人员培训不到位。高校二级院系的财务人员一般没有受过专门的财务培训，对于法律法规和财务规章制度理解有限，财务管理水平低。而高校财务处由于忙于日常事务的处理，通常疏忽了对这些二级学院财务人员的法律意识的培养、业务技能的培训，极易出现“坐收坐支”、私设“小金库”、违规使用票据、乱收费等违规情况。

3.对二级学院的财务检查没有形成机制。校级财务处对二级学院财务监管还是主要停留在核算层面，对于二级学院的财务规章制度是否健全、经济活动是否违规、资金使用是否合理等监督检查的职能却重视不足，使得二级学院的违规经济行为未能得到及时纠正。

（五）内部审计部门没有真正发挥审计和监督的职能

大多高校的内审部门并没有真正发挥审计和监督的职能。一是由于部分高校领导对内部审计的误解和不重视导致内部审计的地位和权威性不够，难以开展工作。二是由于内审部门大多是在党委领导下工作的，独立性受限，出于领导的压力和自身利益的考虑，要监管党政领导的经济行为可操作性较低。三是高校内部审计发展起步晚，目前主要局限于对预决算和财务收支的审计，对高校整体经济效益、财务风险等审计开展较少。

三、加强高校内部财务监管的对策

（一）优化内部财务监管环境

高校内部财务监管环境包括领导层的财务监管理念、学校的治理结构、内部机构设置、内部财务监管文化等，是在高校内部形成的一种财务监管的整体氛围，影响着全校教职工的法制观念、风险意识和财务监管理念。首先，优化内部财务监管环境要从提高高校领导层的财务监管意识入手。高校领导不能单纯强调财务服务功能，要赋予财务部门、内审部门在财务监管方面的权威性，多开展财务管理、财务预测、效益分析、过程控制、监督检查。其次，要通过健全校院两级经济责任制，明确责、权、利。根据二级财务管理的需要，与时俱进地对财务管理制度进行完善和创新。财务制度必须能清楚地界定各级部门及其负责人的权利和职责范围，要在各担其责的基础上实施领导干部问责制，严格履行“谁决策谁负责”的原则，对决策失误导致重大经济损失的、违法违纪行为予以追究，并与干部考核、晋升、职称评定