中国养老保险制度的改革历程

第二章中国养老保险制度的改革历程
我们分别介绍计划经济体制下、经济体制改革初期以及20世纪90年代至今的养老保险制度改革情况。

一、计划经济体制下的养老保险制度
新中国成立后，借鉴前苏联的经济运行模式，建立了计划经济体制。

与之相配套，我国也在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度.我国养老保险制度的前身是国家劳动保险.建国伊始，政务院就于195１年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。

19５3年１月，政务院对该条例进行了修改。

该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。

比如：职工人数在100人以上的国营、公私合营、私营和合作经营的工厂、矿场及其附属单位以及铁路、航运、邮电三个产业的企业单位和附属单位必须参加劳动保险;劳动保险计划的项目包括养老、医疗、生育、病假、工伤等;男职工年满６0岁，工龄满25年,女职工年满50岁,工龄满2０年，可以退职养老。

退职后,按其工龄的长短，按月付给退职养老补助费，其数额为本人工资的50％一70%，付至死亡时止。

1９53年,政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。

该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3％提留劳动保险基金,劳动保险基金由企业的工会管理,其中70％留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30%上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。

19５5年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度.与企业养老保险制度不同的是,机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。

19５8年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。

该规定放宽了退休条件，男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和２0年降低为2０年和１5年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围.
至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。

在计划经济体制下，养老保险制度反映了国家和城镇职工特有的契约关系，即国家通过单位付给个人低工资，以便积累更多的资本进行统一调配使用，并通过单位为职工提供各项福利措施.这种隐性契约关系并不转化为公开的财务账目，而是受行政调解手段控制（叶响裙，20０4）。

从筹资方式看，这种制度属于现收现付制。

由于当时人口年龄结构轻，国家承诺的养老保险待遇水平比较高。

这为以后我国改革现收现付制增加了难度。

此外，各个企业所提取的退休基金的3０％在全国范围内起到了良好的调剂余缺的作用，因而该制度具有一定的社会统筹性质.
这种退休费用全国统筹的局面一直延续到“文化大革命”之前。

在1966—１977年“文革"期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中,养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。

为了应对这种局面，财政部于1969年２月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。

从此，我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用,于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。

但是,这一变化对国有企业来说影响不大.因为在当时的计划经济体制下，国有企业只是行政机关的附属物，企业的财产由行政机关代表国家占有,国有企业与国家之间的利润分配关系还属于“统收统支’’的模式,所以,在当时,退休费用的多少对企业的影响不大.企业只是代国家发放退休金,社会保险实际上变成企业保险.另外,从退休
金的筹集形式看，当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。

二、经济体制改革初期的养老保险制度
自１9７8年我国开始对外开放和经济体制改革以来，原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现，这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。

在这段时期，改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。

经济体制改革初期，为了搞活国有企业，打破“大锅饭"，扩大国有企业的自主权，国家于１９83年和1９84年进行了两步“利改税”。

所谓‘‘利改税”，是指把以往向国家上缴利润的制度改为向国家缴纳企业所得税，企业的税后利润再按照一定办法在国家与企业之间进行分配,余下的部分由企业自己支配使用。

实行利改税，改变了国家和国有企业之间的利润分配关系,有助于划清政府财政收入和企业可支配收人之间的界限，能够激发企业的生产积极性。

在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。

所以，老职工多的企业便开始“发现”自己身上的退休包袱过重,严重影响企业未来的发展，新老职工的矛盾也开始凸显.相反，一些新办的企业职工年龄结构轻，历史负担小，因而发展较快.面对新老企业负担不均的问题,各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性，并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施.在这样一个大背景下，退休费用社会统筹机制开始在国有企业试点推广。

198４年,国家在四川自贡市、江苏泰州市、辽宁黑山县、广东东莞市等地进行国营企业退休人员退休费用社会统筹的试点工作。

在此基础上，19８６年，国务院发布了７7号文件,要求建立全国县、市一级的退休费统筹机制，对参加统筹的企业规定一定的缴费率来建立统筹基金。

统筹基金实施差额收缴和差额拨付制度,如果企业的养老金支出小于缴费，其差额将汇人统筹基金,如果高于缴费,超出部分将由统筹基金支付。

这种做法打破了由单个企业负责的养老保险模式,在一定范围内实现了社会统筹。

同时，经国家有关部门批准，陆续有铁道、煤炭、电力、邮电、水利、中国人民银行、交通、中国建筑工程总公司、民航总局、石油天然气总公司、有色金属总公司１１个行业实行了养老保险的行业统筹。

总体而言,实行行业统筹的大型企业和机构的经济效益比较好，养老金水平相对较高。

在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位，提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。

这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度.以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。

针对这种情况,1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和198３年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。

19８3年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》,规定城镇集体企业应根据自身经济力量，在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度.
综上所述，市场经济体制改革推动了我国的养老保险制度改革.在经济体制改革初期,为了均衡不同企业之间的养老保险负担，我国改变了由企业提供养老保险的局面，推进了退休费用的社会统筹;同时，拓宽了养老保险制度的实施范围，除了私营企业、乡镇企业职工外，几乎所有类型企业的职工的社会保险都有法可依。

’然而,从筹资方式来看，此时期的养老保险制度仍然属于现收现付制.
三、２0世纪90年代以后的养老保险制度改革
我国传统的社会养老保险责任完全由国家和企业承担,实行的是完全的现收现付制。

在人口年龄结构年轻的时候，通过当期在职人员的缴费来支付当期退休人员的养老金不会存在问题,但进入20世纪90年代以后，由于我国养老保险制度内的赡养率迅速上升,同时也受到世界上其他国家改革养老保险制度的影响，人们开始担心现收现付制能否维持下去。

我国养老保险开始在筹资模式上进行改革探索与尝试。

19９１年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始对养老保险的筹资模式进行改革.该决定明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人按本人工资的3％缴纳养老保险费，并逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

随后，江西南昌、辽宁锦西、深圳、上海等地先后进行了试点，引入个人账户计发养老金的办法。

19９3年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了我国社会保障制度改革的三个原则：第一,建立多层次的社会保障体系。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障.社会保障政策要统一，管理要法制化。

社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。

城乡居民的社会保障办法应有区别。

提倡社会互助。

发展商业性保险,作为社会保险的补充。

第二,按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。

重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力。

城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合。

农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。

有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。

第三,建立统一的社会保障管理机构。

提高社会保障事业的管理水平,形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。

社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。

社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。

建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织,监督社会保险基金的收支和管理。

社会保险基金经办机构在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。

该决定在养老保险制度改革方面的一个重大突破就是肯定了个人账户的作用,提出了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式.
1994年,社会统筹和个人账户相结合的试点工作开始全面推开。

19９5年3月,国务院在试点工作的基础上，颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。

该通知进一步明确了我国城镇企业职工基本养老保险制度的改革方向是社会统筹与个人账户相结合,并考虑到各个地区的实际情况不同,在附件中提出了两种“统账结合”的具体实施方案，供地方自由选择，各地还可以根据自身情况进行调整.方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的激励作用。

方案二是“大统筹小账户”，强调社会统筹的作用。

根据此通知,各地纷纷选择适用于本地区的方案。

由于我国养老保险的统筹层次本来就是以县、市为主，允许地方选择具体实施方案的做法造成了全国各地养老保险缴费和待遇水平相差很大，进一步导致职工跨地区、跨部门流动异常困难，国家难以调控和规范。

从实际运行的结果来看，当时这种多方案的改革思路是一种失误(朱青，２００2）.这些现象也暴露出我国养老保险改革的深层次矛盾和改革的复杂性,许多问题直到现在还没有很好地解决。

为了扭转这种混乱的局面，国务院于1９９７年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1９97］2６号文),明确要在全国范围内建立统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,其中社会统筹采用现收现付制，个人账户采
用基金积累制.根据国发［１９9７]2６号文，我们通常将所有的参保人员划分为三类-—“老人"、“中人”和“新人”。

“老人”，即在国发(1997］２６号文实施前已经离退休的人员;“新人”,即在国发［1997］２6号文实施后参加养老金计划的职工;“中人”，即在国发［19９7］26号文实施前参加养老金计划、实施后退休的人员。

具体的缴费和养老金计发办法可以参考表2-1。

国发［1９97]2６号文还强调要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有
企业及其职工，并规定基本养老保险基金实行收支两条线管理，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。

国发[1９97］26号文在我国养老保险制度改革历程上具有里程碑意义,它标志着我国养老保险制度从完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨。

尽管在转轨过程中暴露出的许多问题使学界对我国是否应该实行“统账结合”模式还存有争议，但直到现在,我国依然坚持的是“统账结合"模式。

值得注意的是,国发[1９９7]26号文虽然明确了我国养老保险制度的改革方向,但是却忽视了一个重要问题，即如何解决制度的转轨成本。

简单来讲,转轨成本就是“老人”和“中人"在旧制度下所积累的养老金权益。

由于没有相关的配套制度安排和制度本身在设计上存在不足,“统账结合”模式在实际运行过程中遇到了重大挑战.具体表现在以下几个方面: （１）国家想利用社会统筹基金来消化制度转轨成本,导致统筹基金负担过重，收不抵支。

地方政府“被迫”借助社会统筹基金和个人账户基金“混账”管理的便利条件，挪用个人账
户基金,以确保当期养老金的发放。

这就导致个人账户有名无实，形成“空账"。

个人账户“空账"问题得不到解决，将直接导致我国养老保险“统账结合”的改革模式失败。

（2)个人严重的“搭便车"行为。

国发［1997］26号文规定，只要个人缴费满15年以上，基础养老金都按照所在地上年度职工平均工资的20%计发。

这样就很难激励职工的缴费积极性,必将引起严重的“搭便车”行为.
（3）个人账户养老金计发办法不合理。

国发[1９97]26号文规定,个人账户养老金月计发标准为个人账户储存额除以１20。

随着人们预期寿命的提高，如果坚持此计发办法,无疑将会引起个人账户基金的收不抵支.
为了解决以上种种问题，尤其是个人账户“空账”问题，中央财政从19９8年起连续每年大幅增加养老保险支出，用于补贴部分省市的养老金支付缺口。

2000年8月,党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金"，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金.全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。

这些措施虽然取得了一定成效，但是转轨成本问题一直没有得到根本解决。

2000年12月，国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并决定自２０0１年起在辽宁省进行试点。

2０04年，试点范围扩大到黑龙江、吉林两省。

但在做实个人账户问题上，两次试点的改革方案有所不同。

具体来说,辽宁试点方案的特点是——“8％做实，一步到位”和“补缺口”。

“８％做实，一步到位”指个人账户从原来个人缴费工资的11％降为8％，并按此标准做实.在具体实施过程中，社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能再占用个人账户基金，个人账户基金全部由职工缴费形成。

市(县)个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。

个人账户做到账、人、钱对应。

“补缺口”指各级财政补助专门用来填补社会统筹账户的发放缺口,与个人账户相隔离.中央补助下放到省财政专户,参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市（县)财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口.中央补贴额度如果少于统
筹发放缺口,还需要地方政府自筹资金补足。

黑龙江和吉林两省试点所采取的方案与辽宁有很大差别，其特点可以概括为“从5%起步,逐步做实”和“补账户”。

“从５%起步，逐步做实”是指考虑到中央及地方政府财政压力，黑龙江和吉林两省均从２00４年1月1日起按5％起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3．75个百分点,地方财政补助1．25个百分点.这与个人账户由职工个人缴费形成相矛盾。

实际上,黑龙江和吉林两省职工个人缴费依旧直接弥补当期统筹账户的发放缺口。

这就形成了利用公共财政来补个人账户“空账”的“补账户”模式.“黑吉方案”因为混淆了个人账户的性质而存在争议（任波,2006)。

在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院于200５年12月3日颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号文）。

该决定指出,“坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则,完善政策,健全机制，加强管理,建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度”,主要任务是：确保基本养老金按时足额发放,保障离退休人员基本生活;逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法,建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力,合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系,划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管,完善多渠道筹资机制。

从国发（２005］38号文的具体内容来看，我国依然坚持“统账结合”的改革方向,但对具体的养老保险制度设计进行了调整和完善。

具体表现在：①做小做实个人账户.此次改革调整了社会统筹账户和个人账户的相对比重,缩小个人账户规模以方便做实，同时,扩大社会统筹账户规模以增强统筹账户的基金实力。

②建立起参保缴费的激励约束机制。

基础养老金与缴费年限、缴费工资水平挂钩，强调多缴费多受益，能够有效地避免“搭便车”行为。

③改革个人账户养老金计发办法。

个人账户养老金计发办法更加灵活，综合考虑了平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素。

具体的制度规定参见表2—１.
表2-1 国发［1９9７】26号文与国发［2005］38号文的基本内容
高人们参保积极性以及维持养老保险制度长期有效稳定的运行能够产生积极作用。

但是,该文主要侧重于养老金计发办法的调整，也回避了转轨成本问题。

而事实上,个人账户“空账”问题出现的根本原因在于我国未解决好转轨成本问题。

因此，要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度,我国还有许多工作有待完善。

四、本章小结
从新中国成立至今，我国养老保险制度经过近60年的改革和发展,从国家、企业全包到国家、企业、个人三方负担,从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的“统账结合"模式转轨。

目前，我国基本上建立了以“统账结合”为基本特征的基本养老保险制度,但是转轨过程尚未完成，“统账结合”模式在实际运行过程中碰到了许多深层次的问题,具体表现在:
(一)个人账户“空账”问题严重
截止到2005年底，我国养老保险个人账户“空账”规模已经达到8000多亿元。

个人账户如果不做实,那么我国养老保险制度在事实上还是现收现付制，“统账结合”模式的改革也注定会以失败告终。

从国家政策来看，我国政府一直强调做实个人账户,但收效甚微。

前文已经提到过,我国养老保险个人账户“空账”产生的原因是未解决好制度的转轨成本问题。

因此,根本问题还是如何解决转轨成本。

遗憾的是，无论是国发[199７］26号文，还是国发［20０5］38号文,都回避了转轨成本的问题。

政府一方面通过扩大覆盖面来缓解养老保险基金的支付压力，另一方面依靠财政收入被动解决，这些都只是权宜之计.
如何化解制度转轨成本，做实个人账户是我国养老保险制度改革所面临的一个难题。

(二)统筹层次低带来一系列问题
目前,我国养老保险统筹层次严重偏低.截至200７年底，全国共有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个地区实现
省级统筹，其他省份仍停留在市、县一级统筹。

我国养老保险统筹层次偏低已经带来了一系列严重的经济社会问题：第一，养老保险基金抗风险能力不足。

以广东省为例，虽然广东省的养老保险基金结余是全国最高的，但70%一80%的积累是集中在2０%一3０%的市、县,大部分市、县或持平或有赤字.在目前统筹层次较低的情况下,要想从基金结余地区调拨资金填补其他地区的基金赤字将会遇到比较大的阻力，因此导致养老保险基金抗风险能力明显不足.第二,养老保险关系跨统筹地区转续难。

目前，劳动力跨统筹地区流动时，往往只能带走个人账户的钱，而社会统筹账户的资金留在原地。

这种做法严重损害了参保人利益，阻碍了劳动力自由流动。

要想从根本上解决这些问题,直接的办法就是提高统筹层次。

第三,各地区间、行业间养老保险负担不均，加剧了经济发展和收入分配的不平衡.由于各地经济发展水平和养老负担水平不同，使得不同地区同一行业中的不同企业间的养老保险缴费率不同，造成养老保险负担不均衡。

这非常不利于企业之间的公平竞争，同时也必然形成养老保险缴费率与覆盖面的恶性循环,即养老保险缴费率越高，企业越不想参加基本养老保险，覆盖面就越窄;而覆盖面越窄，为了维持养老基金收支平衡，参保企业的缴费率就越高，既不利于扩大养老保险覆盖面，也不利于缩小地区之间的差距。

这些问题归根结底都是由于统筹层次偏低造成的，若不趁早加以解决,势必会影响我国养老保险制度的可持续发展。

(三）养老保险基金投资回报率低
我国在做实个人账户的同时，还要确保养老保险基金的保值增值.目前,我国养老保险基金的投资渠道主要是购买国债和存入银行,这样所获得的投资回报率极低。

在通货膨胀高的。