行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定

行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定

1996年3月17日全国人大八届四次会议通过的《行政处罚法》规范了行政处罚的设定和实施，其中包含着大量的程序性内容，较为全面地体现出行政程序的价值、功能及其制度，对今后制定行政程序法有着重要的示范意义。本文试图结合该法的有关规定探讨行政程序法的功能和制度安排，并对该法重要的程序性规定作一扼要评析。

一、行政程序法及其功能

关于程序的概念，汉语中并无非常确切而严格的定义。一般认为，它是行为的一个侧面，与行为紧密在一起，指行为从起始到终结的长短不等的过程，其构成不外是行为的方式和行为的步骤。〔1〕而从法律学的角度来看，所谓法律程序一般应指按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点、公平地听取各方意见，在使当事人理解和认可的情况下作出决定。〔2〕法律程序有诸多种类：立法程序、选举程序、诉讼程序、行政程序等，它们作为权利义务实现的手段和方式而存在且具有法定性和法律强制力。然而，法律程序并非只能依赖于其实体内容，它有着很强的相对独立性。首先，法律程序来源于漫长的法律实践历史过程。人们在法律实践生活中对同类或同样的行为程序不断改进、选择以使之达到高度抽象、富于效率、公正合理的标准。演变至今天，在很大程度上法律程序已和它的实体内容脱节成为更近似于纯粹技术性的操作手段，它更着重于程序本身的科学性、效率性、合理性。〔3〕。其次，程序由于上述技术性的特点，它还具有程序正义性，其中蕴含着独特的道德内容。科学的、纯粹的程序设计对于任何适用该程序的行为者都是平等的，因而它是符合正义的。罗尔斯的《正义论》就是以程序倾向为特色的。他认为，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程。正当过程又主要通过程序来体现。〔4〕这种程序上的正义性又会导致程序合理性。即是说，一旦依据正当程序作出决断，那么，这个结论被认为是合理的，非有相反的证据不能被否定。这在诉讼过程中充分表现在诉讼判决的既判力上。

行政程序同样具有上述一般法律程序的特质，是最重要的法律程序之一。它是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。〔5〕一般认为，对行政权力行使的程序性要求最初源自英国古老的自然公正理念即任何权力都必须公正行使。这是当代“法治”观念的基本原则、行政权力当然不能例

外。行政权力的公正行使问题最初并未引起足够的重视，因为资产阶级共和国建国之初奉行自由经济政策，政府只是“守夜人”，对市场运行基本不加干预。行政权力的有限性，使得人们在对行政权力的控制方面更多地从实体内容角度着手规范行政权力的内容、标准、范围等，着眼于行政行为的结果。以法国为代表的大陆法系的行政法治内容即为典型。〔6〕而在英美普通法系国家生长时期内并无专门涉及规范行政权力的行政法这一学科，行政权力受一般私法规则支配。〔7〕然而，随着经济、社会的发展，西方资本主义国家普遍加大国家干预的力量，行政权力不断膨涨，其影响已及于社会生活的每一个角落和每个公民。这是社会发展的需要，本无可厚非。但这种权力扩张、行政自由裁量权的增加对以“平等”、“自由”、“民主”为核心的法治社会秩序构成了极大的威胁，原先的大陆法系的权力限制模娛皆嚼丛讲皇视π*角审视原先侧重实体标准的权力限制、控制方法，并将目光纷纷转向行政程序法的研究和制定上，以致本世纪相继掀起了三次行政程序立法的高潮，其中最为典型的当为1946年美国的《联邦行政程序法》。甚至行政程序法传统一向淡漠的法国也于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。

行政程序法如此受重视，源自上述行政程序的特质即行政程序具有科学性、正义性、合理性，它是实现实质合理性的有效手段。作为一种操作技术，它又是一种明确的规则，可以由人们依正义和效率的双重标准来加以设计并脱离其实体内容而存在。〔8〕因此，行政程序法在构建“行政法治”秩序方面有如下功能：首先，它限制行政权力的恣意行使。行政程序为行政权力的行使设定了严格的规则，程序的道德层面对行政权力产生影响，行政权力尤其是自由裁量权力的行使被限定按事先设计好的公正合理的程序进行。其次，行政程序能缓解行政法律关系主体双方的矛盾，使行政权力的命令强制性以缓和的方式体现出来，避免了双方当事人之间对立情绪。因为，严格的程序使当事人双方之间复杂的社会关系从进入程序那一刻开始就与社会隔离开来并转化为简单的程式化关系，尽量排斥了其他非程序性因素的影响作用。第三，行政程序具有明显的条件导向性，即当具备一定条件时，依行政程序势必会得出一定的结论。因此，行政权力如果依严格的要件行使，一般应视为是合理的。这样不仅强化了行政相对方对行政决定的服从感、认同感，而且可以使行政决定具有合法性、相对稳定性。第四，合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻碍浪费最小化、效果支持最大化。行政程序这一特点使得行政权力的行使在保护相对方权利的前提下有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个人利益的平衡。

行政程序法的上述功能我们可以将之简化为两个方面：一是限制行政权力的

恣意行使，防止相对方当事人的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。不同的国家，由于国情的差别，行政程序的这两方面作用并不完全平衡，就是同一国家的不同时期也随着时代特征的变化而侧重于发挥上述两种功能的某一方面。大陆法系和英美法系国家对行政程序的认识和理解上的差异就是最典型的例证。在我国，法律文化传统一向不重视程序法规范的作用，行政程序更是饱受冷遇。而且，我国目前的现状是行政权力膨涨，运用混乱、控制不力，公民的合法权益得不到有效的保护；同时生产力发展水平落后，社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力行使。〔9〕基于此，我国《行政处罚法》在第一条立法目的中表明了行政程序立法者对行政程序法功能的认识〔10〕：“保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”（《行政处罚法》第1条，以下简称第X条）即：既控制行政权力又保障行政效率。该法关于行政处罚权的设定和实施、行政处罚的决定、执行等内容都体现了这一宗旨。可以肯定，这种符合中国国情的科学认识一定会贯穿今后我国行政程序基本法之中并成为我国行政程序立法的基本模式。〔11〕

二、实现行政程序法功能的制度

行政程序法在构建行政法治秩序中的功能已如上述。然而，并非任何一种行政程序都能产生如此的功能，它的实现需要一系列条件为基础。这些条件有许多方面，〔12〕它表现为以中立性原则为基础的一系列的科学合理的制度安排。在英国，自1215年大宪章第条对法律的正当过程作出规定以后，以正当程序为精神的自然公正原则逐渐被用于控制行政权力的行使。自然公正原则有两方面内容：听取对方意见和程序上没有偏私，其中“听取对方意见”是正当程序的核心。〔13〕后经美国宪法“正当程序”条款的继受和发展，形成了英美法系的“正当程序”模式，并被演化成以听证制度为代表的一系列具体制度。在美国，最完全、最标准的听证中，当事人具有如下权利：〔14〕1.由无偏私的官员作为主持人的权利。2.得到通知权。受行政决定不利影响的当事人在行政决定前必须得到有关主要事项和问题过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利。5.请律师陪同出席的权利。6.只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利。7.取得案卷全部副本的权利。这种听证称之为审判式听证或举证式听证。而更为美国行政机关所经常使用的非正式听证必须满足以下最低限度的正当法律程序所要求的程序性保障：事先得到通知权；口头或书面提出意见的机会；决定必须说明理由；作决定者必须没有偏见。〔15〕这些保障正是正当法律程序的精髓所在，并且被体现在《行政处罚法》总则所规定的行政处罚程序的原则中：1.法定原则。没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。2.公正、公开原