东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案

前言

1998年党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程（即天保工程一期）重大战备决策，同年开展试点工作。2000年10月国务院批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，工程一期期限为2000-2010年。实施天保工程，是我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，具有里程碑意义。

根据中央决定精神，国家林业局、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部（以下简称四部委）等有关部门围绕延长天然林保护工程期限政策和实施方案联合开展了一系列工作。一是认真总结。在17个省（区、市）总结天保工程一期实施情况的基础上，全面总结了天保工程一期实施成效、经验和问题。二是进行了评估。2004年发展改革委委托中咨公司对天保工程中期进行了评估，2005年6月评估报告得到了国务院批准。同年，财政部、国家林业局也组织有关部门和专家对天保工程有关政策实施情况进行了阶段性评价。三是开展重点和专题调研。根据评估报告、“两会”代表、有关专家学者、实施单位等提出的问题和建议，四部委就职工就业、林区改革、公益林建设、森林经营培育等问题进行了专题研究。四是充分协商，共同编制《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案》（以下简称实施方案）。在二期政策研究和实施方案编制过程中，四部委反复沟通，充分协商，并多次召开会议征求地方林业、发展改革、财政等部门的意见，在达成共识的基础上，编制了实施方案。五是征求了工程省区人民政府意见。各省认为，天保工程二期设计的政策和实施方案符合实际，操作性强，对工程区加强生态保护和建设、促进经济社会可持续发展意义重大。六是专家论证。国家林业局科技委组织中国科学院、中国工程院、中国林科院、北京林业大学、国务院研究室等单位的专家对实施方案进行了论证，专家一致认为，实施方案实事求是、科学可行，建议尽快上报实施。

第一章天保工程一期实施的主要成效和经验

1998年长江流域和松花江、嫩江流域特大洪灾后，党中央、国务院决定在四川、云南等12个省（区）国有林区开展天保工程试点。2000年国务院批准了国家林业局、国家计委、财政部、劳动保障部联合上报的《东北、内蒙古重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，天保工程一期全面实施。工程范围包括内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南、新疆共5个省（区）的86人国有重点森工企业、16个地方森工企业，以及部分地方国有林场和县级林业局（场）；实施期限为2000-2010年；累计投入资金588亿元，其中中央投入559亿元，占95.1%，地方配套29亿元，占4.9%。

工程实施以来进展顺利，取得了丰硕成果，工程区发生了一系列深刻的变化，远远超出了预期效果。

一、主要成效

（一）森林资源恢复性增长，生态状况明显好转

森林面积和森林蓄积持续增长，有效管护森林资源5.09亿亩，森林面积净增2421万亩，森林覆盖率增加4.1个百分点，森林蓄积净增2.73亿立方米。累计调减木材产量8426万立方米，减少森林资源消耗1.44亿立方米。生态状况明显改善。据松花江一级支流汤旺河2008年

的水文资料，泥沙含量由1997年的39.1 克/立方米降为16.1克/立方米，降低了58.8%；泥沙输送量由1997年的25万吨/年降为2.57万吨/年，降低了89.7%。野生动物植物生存环境不断改善，生物多样性得到有效保护，国家重点保护的野生动植物数量明显增加。

（二）职工收入明显提高，社会保障不断完善

天保工程缓解了林区经济危困的局面，保障了企业正常运转和林区职工基本生活，企业长期拖欠职工工资和离退休金等影响林区稳定的问题得到较好解决。工程投入已成为林业职工收入和社会保障的主渠道。2008年工程区林业职工人均工资8669元，是1999年3087元的2.81倍。林区就业呈现多元化，转岗分流安置富余职工77.2万人，其中16.4万人参加森林管护，60.8万职工（其中全民职工35.1万）一次性安置，离开原企业灵活就业。林业职工积极开展林果采集、林下种养、森林旅游等多种经营，部分职工家庭实现了一人承包、全家就业。社会保障体系初步建立并不断完善，职工基本养老和医疗保险参保率分别达99.5%和87.7%，初步实现老有所养、病有所医。同时，在国家扩大内需政策的支持下，通过重点国有林区棚户区改造和国有林场危旧房改造等规划的实施，使职工住房、饮水、取暖等生活条件也有了进一步改善。

（三）减轻了企业负担，促进了森工企业改革

根据35个重点国有森工企业监测数据反映，到2008年底，企业负债下降了63.4%。各地结合实施天保工程、积极推动森工企业改革。内蒙古、吉林森工集团等单位剥离了企业办社会职能，将企业所办的学校、医院等机构和人员移交地方政府管理。新疆自治区全面停止山区天然林采伐后，将天山西部林业局和阿尔泰山林业局等森工企业从采伐木材转向保护森林资源，经费纳入地方财政预算。吉林森工集团将木材加工业全部实施股份制改造，辅业全部转为民营，实行市场化运作。内蒙古森工集团在全林区实施了辅业改制工作，实现了国有资产、国有职工身份“双退出”。大兴安岭林业集团开展了林业局内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开改革试点。这些改革和探索，为建立天然林保护长效机制奠定了重要基础。

（四）生态意识深入人心，社会影响不断扩大

天保工程建设取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的效果，有力地促进了森林资源保护和生态文明建设。新疆自治区在木材产量减产到位后再次减产8万立方米，工程区全面停止了天然林采伐。天保工程的实施，催生了一大批以天然林保护为题材的生态文化产品，提高了人民群众的生态文明意识。天保工程也产生了重要的国际影响，赢得了国际社会广泛关注和高度赞誉。

通过天保工程一期的实施，工程区实现了森林资源由过度消耗向恢复性增长转变，生态状况由持续恶化向逐步好转转变，林业经济社会发展由举步维艰向稳步复苏转变。实践证明，党中央、国务院作出的实施天保工程的决策是完全正确的，得到了工程区各级党委政府和广大人民群众的积极拥护与支持，受到了社会各界的普遍赞誉。

二、主要经验

（一）坚持保护森林资源，严格执行木材产量调减

工程实施以来，各地采取有力措施，严格采伐管理，坚决制止超限额采伐，遏制森林资源下降趋势，工程区木材产量按计划减产到位，森林资源实现了面积、蓄积双增长。林区每年开展以木材采伐总量、销售总量和运输总量为内容的“三总量”检查，严格控制资源消耗。工程区相继开展了以打击违法采伐及乱砍盗伐等为重点的“天保一号行动”、“天保二号行动”等，集中处理了一大批重点案件。林业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，加大了多部门联合检查和