试论城市公共安全

试论城市公共安全

欧益科武汉大学安全科学技术研究中心2011-07-06

摘要城市公共安全是一个涉及内容广泛的系统工程,保障城市公共安全,要首先从立法上给予保证,要充分发挥政府的主导作用,建立完善的城市安全体系和应急机制,用先进的科学技术装备城市的安全系统,动员全社会的力量,齐心协力,确保城市公共安全。

城市公共安全问题由来已久。一方面,城市灾害的种类繁多,人类对自然资源的破坏使得自然灾害的频度和强度不断上升,时刻威胁着城市的公共安全。另一方面,城市规模的扩大导致城市人口密集和财产密集,使得各类事故的直接损失特别巨大。同时,城市的重要性也为敌对势力和恐怖分子所利用,成为破坏和攻击的目标。城市公共安全作为国家安全战略的重要组成部分,关系到国家兴旺发达和社会和谐发展,应予以高度重视。

1城市公共安全的内涵

1.1城市工业危险源带来的风险

工业化是城市化的一个重要方面,而与此相关的各类重大安全事故威胁的可能性也大大增加。如工业原材料因其化学、物理或毒性特性,容易导致火灾、爆炸或中毒的危险;储罐区、油库、生产场所、压力管道、锅炉、压力容器等疏于管理引发重大事故。

1.2城市人口密集的公共场所存在的风险

城市的基本特点就是高密度的人口聚集形式以及高频率的人员流动,而公共场所作为人群聚集的地方,更是隐含了众多的安全隐患。商场、超市、车站码头、公园、旅游景区等人员聚集场所,都不同程度存在各类安全隐患,例如:安全设施陈旧、通道不畅、安全标识不清等。近年来事故频发,使得密集人群的安全问题成为社会关注的重点。

1.3城市公共设施

城市是人们生活、生产以及商业活动的中心,功能多样,结构复杂,特别是对水、电、气、油、信息、交通等资源的高度依赖性,因而也使遍布城市地下纵横交错的自来水、煤气、天然气管网和电信、电力、网络管线系统显得特别脆弱,任何一个方面出现问题,都会威胁到城市的公共安全。

1.4城市自然灾害

我国历来是自然灾害多发地区,容易受到大规模自然灾害的威胁,如地震、台风、水灾、地质灾害、雪灾等天灾不断发生,每年沿海省市因台风损失上千亿元甚至更多。由于生态环境受到影响,也加大了自然灾害的发生概率和严重程度。

1.5城市公共卫生

疾病具有不可预测性、难以控制性。而城市是人口聚集的地方,一旦出现流行性疾病,将使得城市公共卫生系统经受重大的考验。如一些突发性公共卫生事件,主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

1.6恐怖袭击与破坏

由于受国际经济、文化、社会局势的影响,国内贫富差距的扩大,公共场所成为各种恐怖事件袭击的目标,也必然给城市安全带来更多隐患。我国当前的恐怖

活动主要是指使用爆炸、劫机、投毒、暗杀等严重暴力手段进行犯罪活动,滥杀无辜,制造影响,破坏稳定,报复社会,严重危害公共安全,并在一定范围内造成不特定人群普遍的心理恐慌。

1.7城市生态环境

城市是生产单位与城市居民的集中地,产生大量的废气、废渣、废水等,往往造成大量的工业污染与生活污染。城市化进程中,对自然资源无节制的开发也会对生态环境造成不良影响,进而引发一系列社会问题。

2城市公共安全的特点

2.1涉及范围广,破坏性强

城市是一个复杂的有机体,城市公共安全涉及到人们生活的方方面面,一旦出现问题就会牵涉到各方利益,影响到整个社会的稳定和发展,而后果往往随着危机的恶化而加剧,单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机,造成巨大的损失。

2.2风险的不确定性

引起突发事件的原因是多方面的,还加入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险因素,而且在因果关系上不是简单的线性关系。城市规模越大,相应的安全隐患也越多,而且不容易发现。各种风险的不确定度比较高。

2.3公共安全事件国际化程度加大

中国作为国际社会的一部分,任何安全事件都有可能造成国际性影响。而随着世界经济一体化,日益便捷的交通与国际化的信息网络,恐怖袭击与传染性病毒很容易就被带到世界任何一个角落,使得这种影响波及的范围更大,后果也更严重。

3城市公共安全存在的隐患与问题

随着我国城市进入快速建设期和发展期,我国大中城市也同时迈入了“非稳定状态”的危机频发期,很多城市在公共安全领域还存在很多隐患与问题,最主要地反映在以下6个方面[2]。

3.1影响公共安全的因素越来越多

目前,按门类划分,影响城市公共安全的因素主要有:①自然因素。包括地质灾害、气象灾害、海洋灾害等。②卫生因素。包括人体卫生安全、动物防疫安全、水生物防疫安全等。③社会因素。包括刑事安全、社会动乱、社会灾难、恐怖袭击、心理恐慌等。④生态因素。包括海洋生态安全、动物生态安全、水生态安全、水土生态安全等。⑤环境因素。包括废气、废水、废渣、噪声、毒气、腐蚀性物质、光化学物、放射性危害等。⑥经济因素。包括生产安全、金融安全、交通运输安全、能源安全等。⑦信息因素。包括国家机密、计算机信息、网络信息、核心技术、商业秘密等。⑧技术因素。包括重要公共技术设施保护、高新技术的负面危害等。

3.2认识不足、重视不够

市民麻木、领导麻痹是目前我国城市安全问题中最突出的特点和最主要的表现。经济过热过快和持续惯性增长掩盖了城市繁荣背后的潜在矛盾。在人均GDP 突破1 000美元,尤其是相当数量的大中城市人均GDP超过3 000美元之后,标志着我国城市走入高速成长期,同时也迈入“非稳定状态”的危机频发时期。贫富差距进一步扩大,深层次社会矛盾日益凸现,社会治安形势严峻,非传统安全问题,尤其是人为危机和人为制造的危机,成为现代城市安全的主要威胁,即使是突发性灾害事件也极易被放大为社会危机。经济与社会发展失衡导致社会结构脆弱,城

市正处于从风险向危机转化的临界点上。

3.3硬件不“硬”,软件不“软”

从硬件上讲,投资吸引力与基础设施承载力的矛盾日益突出。城市公共安全基础脆弱,地下管网设施设备老化,投资分散,功能单一,安全欠账多,尤其是城市基础设施的环境,生态安全功能和水、电、气、通讯服务设施的安全保障有一定程度的缺乏,新城市灾害和人为危机的防灾、反恐、控制突发性事件的公共安全功能建设相对滞后。从软件上讲,信息集成难,资源整合难,应急联动难,条块结合难。归根到底,这是由于城市管理体制不顺、条块分割严重所造成的。

3.4重视预案,轻视预警

有预案而无预警,重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身,而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理;预案过多地强调责任领导和责任部门的约束,而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制;预案侧重危机发生后的应急处理方案,而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域,应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估,致使应急预案大多是上行下效,没有针对性和可操作性。

3.5多头指挥,联动失灵

当前的危机管理,自上而下是分散而割裂的。水务、公安、消防、卫生、民防等基本各自为政,条块分割,军地有别。对危机处理在横向上是分散管理,即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理,也就是所谓的“九龙治水”;在纵向上进行集中管理,由中央集中统一指挥,地方予以配合。看起来有很多部门在负责,实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。这使中国城市的危机处理机制像一头食草恐龙,身体庞大而头颅弱小。一旦发生危机,各部门应急联动敏捷性差,资源共享度低,人力物力浪费大。各级系统互不隶属、机制不同、网络不能互通,部门难以快速协调,紧急状态下指挥权缺乏必要的授权,应急处理效率低下。

3.6政出多门、法律滞后

目前,危机管理缺乏立法保障,综合协调部门没有明确的法律地位。危机发生后,成立的临时性指挥协调系统主要依靠的是行政协调而不是法律机制,是领导权威而不是制度保障。在我国目前条块分明、军地有别的条件下,这种缺乏法律支持的行政协调,在面临大规模突发性事件时,其地位和处境就十分尴尬。这就是为什么稍有危机就必须领导亲临一线的根源。

4如何维护城市公共安全

城市公共安全问题是城市生存与发展过程中必然存在的,也是落实科学发展观、构建和谐社会、走可持续发展道路必须要解决好的问题。笔者认为可以从以下几个方面着手。

4.1重视立法和体系建设,从程序上保证城市公共安全体系建设和运行

我国政府十分重视防灾减灾工作,颁布了一系列防灾减灾的条例、条令和法规,建立了各种防灾减灾机构。城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体,而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织,这需要从立法上给予保证。明确责任,建立统一的组织机构,理顺城市公共安全综合管理体制,从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时,通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利,以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。