第五章 管理的基本手段

第五章管理的基本手段

（Ⅰ）本章教学目的

通过本章的学习，了解管理基本手段的主要内容、性质和特征，掌握管理的基本手段在管理实际中的运用。

（Ⅱ）本章主要内容

本章主要介绍：管理的行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。

第一节行政手段

（Ⅰ）本节学习要求

了解：（1）行政手段的概念；（2）行政手段的基本特征；（3）行政手段的主要功能；（4）行政手段的缺点。

领会：（1）行政手段是一个组织的领导人员或领导机构行使组织权威的过程；（2）行政手段的根本性质就是服务；（3）无论行政手段采取什么形式，都是自上而下地发挥作用的；（4）最少使用行政手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。

应用：科学、合理地运用行政手段需要注意的问题。

（Ⅱ）本节教学纲要

（一）行政手段的内容

行政手段的概念。行政手段与组织权威的关系。

（二）行政手段的性质和特征

行政手段的性质。行政手段经常采用的形式和作用方向。行政手段的基本特征。

（三）行政手段的功能

行政手段功能的主要表现。

（四）行政手段的运用

行政手段的缺点。运用行政手段需要注意的问题。

（Ⅲ）本节教学内容

一．行政手段的内容

行政手段是一种依靠行政组织的权威和行政岗位的权力，运用命令、指示等强制性的方式，对下属或下一行政层级的机关施加直接影响的方法。

◆无论在公共行政领域，还是在私人行政领域，这种手段都是以权威和服从为前提的，表现为一种权力支配关系，其作用形式是根据行政组织系统的层次结构自上而下发挥作用的。

◆组织的权威根据组织系统的等级结构而被赋予组织中不同层级上的职务和职位，当组织的权威与这些职务和职位联系在一起的时候，是以权力的形式出现的。

◆行政手段的基本要求是，在权威和权力的作用范围内，下级必须服从上级。

◆在历史上，行政手段是最早被运用于管理的手段之一；国家与社会公共事务管理的领域是行政手段广泛运用的领域，或者说是主要运用行政手段的管理系统。

◆可以说，在一切具有层级结构的、各种各样的企业、事业组织中，都程度不同地运用行政手段。

◆行政手段运用中所依据的权威是组织的权威，而组织的权威又是在权力结构和权力运行中建立起来的。

二．行政手段的性质和特征

（一）行政手段的性质

行政手段是建立在权威与服从的关系基础上的，是一种权力支配关系，行政手段的运用具有强制性，较少给下级或下属留下回旋余地。

——行政手段的根本性质就是服务，服务是管理的根本目的，这是由管理的实质所决定的。

▲在整个社会系统中，公共行政被定位在为社会服务的角色上；

▲在一切公共组织中，管理系统都是为其他方面服务的；

▲在私人组织中，管理也是为整个系统的运行提供服务的。

——所以，对于行政手段的运用来说，迎须树立起管理就是服务的观念。行政手段所表现出的有令必行、有禁必止，完全是从属于提供高质量和效率这一目的的。

——相反，如果在行政手段的运用中，不以服务为目的，管理者就极其容易使自己凌驾于管理系统之上，滋长官僚主义。

（二）行政手段的特征。

（1）权威性

行政手段所依据的是组织的权威。

一般说来，组织层级越高，权威也就越强。行政手段的运行规律是由权威较强的

一方对权威较弱的一方施加影响和支配行为。作为行政手段的命令、指令等，都是从较高的组织层级中发出，由较低的组织层级接受和执行。

组织层级越高，它的权威也就越强，由它发出的命令、指令等等，适用范围也就越大，其接受率也就越高。

（2）强制性

强制性是与权威性联系在一起的，建立在权威基础上的命令、指令等等，必然带有强制性的色彩。

★行政手段的强制性表现为，较高组织层级的管理机关和管理者运用权力，对下属机关和人员进行直接指挥和监督，调节下属各部门、各单位或各个成员的行动，而下属机关和人员对上级机关和人员的指挥、命令、指示、监督和调节活动，必须服从和认真加以执行，不能怀疑、否定和抵抗。

★行政手段的强制性存在于有着直属关系的两个组织层级中，随着组织层级之间间距的扩大，强制性出现减弱的趋势。也就是说，在两个组织层级之间存在着的组织层级越多，强制性也就越弱。

（3）垂直性

行政手段的垂直性指权力作用方向的垂直性，是通过组织织系统、组织层级自上而下地实施管理活动的权力运行方式。

这里，下级只服从直接上司的领导和指挥。

行政手段作为人类最早使用的管理手段之一，它最初存在于结构比较单一的组织中。这种组织往采用集权制，把组织的职位按垂直的直线系统排列起来，因而权力也就沿着这些职位敷设的直线发挥作用。

总之，行政手段的垂直性表明：它是一种权责分明，信息沟通方便，便于统一指挥、集中管理的管理方式。在横向关系上，则不存在领导或指挥的问题。

（4）随机性

随机性也就是行政手段的直接性、灵活性和具体性。即，这一手段的运用，总是根据具体的情况而作出具体的选择，因时间、地点、条件和对象的变化而变化。

在行政手段自上而下地发挥作用的过程中，只存在着直属的领导关系，排除了越级指挥。因而，它是建立在充分的信息拘通基础上的，不需要模糊的、原则性的指示，只接受具体的、可操作性的指令。

行政指令在实施过程中的具体做法也因对象、目的和时间的变化而变化。

任何行政指令都是在某一特定的时间内对某一特定对象起作用，具有明确的指向性和一定的时效性。一项行政命令往往只在极短的时间内才具有约束力，一旦时过境迁，这项命令无需废止也就不再发生作用。

（5）无偿性

行政手段适用于组织的等级原则，上下级之间不存在平等关系，下级的权力表现为上级的授权，因而，下级应对上级负责，没有讨价还价的问题。

运用行政手段进行管理过程中，上级对下级有着无偿支配权，对下级的人、财、物等的调动和使用不讲等价交换，一切根据管理的需要，不考虑价值补偿问题。

三、行政手段的功能

在任何管理中，都存在着权威与服从的关系，缺乏权威与服从，管理职能就无法实现。

行政手段是权威与服从关系的典型形式，是执行管理职能的最为基本的手段之一。

——其功能如下：

首先，行政手段的运用可以使组织内部实现统一，获得系统整体的功能，从而使组织上层制定的方针和政策得到贯彻，实现对全局活动的有效控制。

在管理实践中，运用具有强制性的行政手段，有其必要性。

其次，行政手段具有快速、灵活、高效的特点。

——行政手段以行政命令的方式出现，是建立在权威的基础上的，下属必须服从。→→→→这些命令总是针对具体问题的，在执行中，不需要作进一步论证，不可以商量，排除了许多影响行为的因素和环节。→→→→速度快。

总之，行政手段是一种非常有效的管理手段。

第三，行政手段是比较简单的手段，是最为基本的手段。

▲行政手段的运用是一切其他管理手段的基本保障。

▲在管理活动中，经济手段、法律手段、思想教育手段，以及目标管理、全面质量管理等具体的技术性手段的运用，都是建立在行政手段的前提下的。

行政手段完备，其他手段的实施才有保障。

▲在许多情况下，行政手段是与其他管理手段交叉并用的。