全国用水总量分配方案制订

全国用水总量控制指标及跨省江河流域水量分配方案制订技术大纲
（试行稿）
水利部水利水电规划设计总院
2011年5月
目录
第一部分目标任务与总体思路 (1)
一、目标任务 (1)
二、总体思路与技术路线 (2)
三、基本规定 (4)
第二部分用水总量控制指标方案制订 (6)
一、工作任务与基本要求 (6)
二、技术路线与工作步骤 (7)
三、现状供用水分析 (10)
四、用水总量控制指标分解 (12)
五、成果合理性分析 (14)
第三部分跨省江河流域水量分配方案制订 (16)
一、工作任务与基本要求 (16)
二、技术路线与工作步骤 (19)
三、水资源开发利用现状分析 (21)
四、水资源配置成果分析 (23)
五、地表水可分配水量分析 (23)
六、水量分配方案拟定 (26)
七、水量分配方案合理性分析 (29)
附录I：全国用水总量控制指标方案成果表式 (30)
附录II：跨省江河流域水量分配基础数据与主要成果表式 (35)
第一部分目标任务与总体思路
一、目标任务
1、建立全国用水总量控制指标和开展江河流域水量分配工作是贯彻落实《中华人民共和国水法》、《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）的要求，是推进依法行政、实行最严格的水资源管理制度、建立和完善国家水权制度、预防调解水事纠纷、实现水资源可持续利用、维系生态环境良性循环和支撑经济社会可持续发展的迫切需要。

2、本次工作的目标任务是以促进水资源合理配置、维系良好生态环境和节约保护水资源为目标，按照实行最严格水资源管理制度的要求，明晰我国各流域、各省级行政区的用水总量控制指标，制订主要跨省江河流域水量分配方案，建立用水总量控制指标体系。

3、为明确本次工作的有关技术要求，指导和规范各流域机构和各省（自治区、直辖市）（以下简称省级行政区）开展用水总量控制指标和跨省江河流域水量分配方案的制订工作，统一有关工作的基础资料、指标口径、工作流程、技术方法和成果要求，特制定《全国用水总量控制指标及跨省江河流域水量分配方案制订技术大纲》（以下简称《技术大纲》）。

4、各流域机构和省级行政区水行政主管部门可按照本《技术大纲》的总体要求，结合本流域和行政区域的水资源特点、开发
利用状况、生态环境问题和水资源配置格局，对用水总量控制指标和江河流域水量分配方案制订工作中的有关技术问题进行必要的细化、补充和完善。

二、总体思路与技术路线
5、本次工作的总体思路是以国务院批复的《全国水资源综合规划（2010-2030年）》（简称《综合规划》）为依据，按照实行最严格水资源管理制度的要求，以促进水资源节约保护和合理配置为目标，统筹协调流域和区域间利益关系、现状用水状况和未来需求、水资源开发利用和生态环境保护等关系，制订全国、流域和省级行政区用水总量控制指标；以流域为单元，制订主要跨省江河流域水量分配方案。

6、本次工作开展的用水总量控制指标制定和跨省江河流域水量分配方案制定是两项密切相关的工作，两者相互结合形成水资源管理的制度和控制指标体系，因此两项工作要统筹考虑、协调推进。

用水总量控制指标方案是江河流域水量分配方案制定的总体控制框架，江河流域水量分配方案是用水总量控制在流域和区域以及控制断面上的具体落实。

用水总量控制指标方案的制定主要是从提高水资源利用效率、控制用水过度增长的角度提出对用水量的控制目标；江河流域水量分配主要是以流域为单元，从合理控制流域水资源开发利用程度，协调平衡流域河道内外用水、合理调配地表水地下水，统筹协调区域间用水的角度，提出控制流域内各区域的用水份额。

两项工作的共同基础都是《综合规划》所确定的水资源配置方案，成果是相互关联和协调的。

用水总量控制是以全口径的用水总量控制为对象，包括对地表水、地下水
和其他水源的控制指标以及对农业、工业、生活、生态环境等方面用水量的控制指标；跨省江河流域水量分配是在合理控制地下水开采和保障河道内生态环境用水的基础上，确定的流域内各区域地表水的用水份额；用水总量控制指标中包括了从外流域调入本区用于河道外利用的水量，而江河流域水量分配的是本流域地表水，一般不包括调入调出本流域的水量；一般情况下，用水总量控制指标以用水量为主，必要时辅以用水消耗量指标；江河流域水量分配是以地表水耗损水量分配为主，必要时辅以分析提出用水量份额。

7、本次工作的技术路线是在《中国水资源及其开发利用调查评价成果》（简称《调查评价》）的基础上，补充近十年来水资源及其开发利用情况的有关资料，分析现状水资源开发利用程度与用水效率等指标；以国务院批准的全国用水总量控制目标为上限，按照实行最严格水资源管理的要求，依据全国及流域水资源综合规划确定的水资源配置方案，结合流域与区域近年来用水变化新情况，围绕国家发展战略的总体部署，从全国层面提出2020和2030水平年各流域用水总量控制目标，协调分解确定各省级行政区及主要江河流域用水总量控制指标；以流域为单元，综合平衡经济社会发展和生态环境用水的要求，结合所在江河流域用水总量控制指标，合理确定跨省江河流域的可分配水量，统筹协调流域内各省级行政区域间的用水关系，制订主要跨省江河流域水量分配方案。

本次工作总体技术路线见图1。

图1 总体技术路线图
三、 基本规定
8、 本《技术大纲》所涉及的水资源分区、水资源数量、水资源开发利用情况、水资源配置等有关指标的概念、涵义和口径，除特别说明外均按照《全国水资源综合规划技术细则》（简称《技术细则》）的规定执行。

9、 用水总量控制指标分解和跨省江河流域水量分配方案的制订应以《调查评价》、《综合规划》确定的水资源数量评价成果和水资源配置成果为依据。

10、 本次工作规定水资源数量成果采用《调查评价》中确定的1956年~2000年系列水资源评价成果，若要对水资源调查评价
成果进行修改，需进行充分论证和专门的技术审查。

11、为了分析计算近期水资源及其开发利用情况的变化情势，应按照《调查评价》的口径，收集整理2001~2010年水资源公报等相关资料与成果。

为了客观分析最新发展情况下具有代表性年份的水资源开发利用情况，应按照《调查评价》的口径，收集整理和分析2001年~2010年水资源开发利用的相关资料。

12、本次工作规定用水总量控制指标分解和跨省江河流域水量分配方案的制订均应以《综合规划》确定的2020和2030水平年的水资源配置方案为依据，若要对水资源配置方案进行调整或改变，需结合近年来供用水情况的新变化和未来发展形势的新变化以及水资源配置工程建设的计划安排情况进行充分论证和专门的技术审查。

13、为了保证成果的科学合理与公平公正，工作中应以流域水平衡关系为基础，加强对用水总量控制指标和跨省江河流域水量分配方案成果的合理性分析，要注重两者之间成果及其与《综合规划》的衔接与协调。

第二部分用水总量控制指标方案制订
一、工作任务与基本要求
1、用水总量控制指标方案制订的工作重点是根据经济社会发展和生态环境保护的要求，按照实行最严格水资源管理制度对节约用水和保护水资源的要求，提出不同规划水平年供用水总量的控制目标，包括不同水源的供水控制目标和不同用水行业的用水控制目标。

2、用水总量控制指标方案制订应以《综合规划》确定的水资源配置方案为依据，结合近年来用水情况和未来发展情势的新变化，统筹协调流域与区域、不同水源和不同行业用水的综合平衡关系，合理确定各水资源分区和各省级行政区用水总量控制指标。

3、用水总量控制指标方案的制订以水资源二级分区套省级行政区为基本单元，各流域机构在具体工作中，可根据流域的实际情况和水资源管理工作的需要适当进行细化。

4、本次工作现状年为2010年，用水总量控制指标方案制订的水平年为2020年和2030年。

5、本次工作对用水总量控制指标成果的分析计算要求细化到各基本单元，主要包括各基本单元：用水总量，不同水源（地表水（含外调水）、地下水、其他水源）的供水量，不同用水行业（农业、工业、生活、生态环境）的用水量及用水消耗量。

6、本次工作用水总量控制指标成果除提出不同规划水平年
多年平均情况下用水总量控制指标成果外，为了便于对不同来水情况下的用水总量进行考核，还应提出50％、75％和90％不同来水频率情况下的用水总量控制指标成果。

各流域和各地区还可根据本流域的地区水资源的特点和水资源管理工作的需要，提出其他来水频率的成果。

7、根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）的要求和国务院关于《全国水资源综合规划（2010~2030年）》的批复意见，本次工作2020水平年，全国多年平均用水总量控制目标为6700亿立方米，2030水平年，全国多年平均用水总量控制目标为7000亿立方米，各水资源区及各省级行政区的用水总量控制指标均以此作为控制条件分解协调确定。

8、对分解协调确定的各水资源区及各省级行政区用水总量控制指标，应从流域和区域用水水平与效率、不同水源供水和不同行业用水变化趋势，供用耗排平衡关系和流域水平衡关系等方面进行合理性分析，检验成果的合理性。

二、技术路线与工作步骤
9、技术路线：按照水资源与经济社会、生态环境协调发展的总体要求，以全国用水总量控制目标为控制，依据《综合规划》确定的水资源配置方案，在对近10年水资源及其开发利用状况变化趋势分析的基础上，结合未来经济社会发展新形势的变化分析，统筹协调流域之间、区域之间的关系，综合平衡不同水源和不同行业供用水量，确定不同水平年各水资源一级区用
水总量控制目标，经综合平衡协调分解确定相关省级行政区和主要江河流域用水总量控制指标。

全国用水总量控制指标方案制订技术路线见图2。

10、 本次用水总量控制指标方案制定的工作步骤是：①以水资源二级分区套省级行政区为基本单元，归纳整理《综合规划》基准年、2020和2030水平年水资源配置成果，包括供用水总量、各类水源供水量、各行业用水量以及各行业用水消耗量和用水消耗总量等成果。

②以水资源二级分区套省级行政区为基
本单元，收集整理2000年~2010年供用水总量、各类水源供水量、各类用水行业用水量以及用水消耗量等资料，进行现状用水水平与用水效率分析。

③根据国家发展战略总体部署与安排，以及生态环境保护的要求，综合考虑未来水资源配置工程的实施情况，特别是重大水资源工程建设进展情况以及节水型社会建设情况等因素，分析未来水资源开发利用情势的新变化。

④根据全国多年平均用水总量2020水平年控制在6700亿立方米以内、2030水平年控制在7000亿立方米以内的目标要求，以《综合规划》确定的水资源配置方案为依据，进行综合平衡，协调分解确定各水资源一级区2020和2030水平年用水总量控制指标。

⑤各流域机构按照水资源一级区的用水总量控制指标要求，以《综合规划》确定的水资源配置方案为依据，与相关省级行政区进行协调平衡，结合区域近年来供用水变化和未来发展的新变化，按照保护生态、强化节约、控制用水增长的要求，统筹协调不同区域之间、不同行业用水、不同水源之间的关系，综合平衡提出水资源二级分区套省级行政区2020和2030水平年用水总量控制指标。

⑥对水资源二级区套省级行政区的用水总量控制指标成果进行合理性分析与检验，并汇总协调得出全国、水资源一级区和省级行政区2020和2030水平年多年平均条件下用水总量控制指标成果。

⑦以《综合规划》中长系列或典型年供需分析调算成果为基础，以水资源一级区套省级行政区为单元，分别提出各区域不同来水频率情况下的用水总量控制指标，并对不同频率成果之间及相邻区域之间的协调平衡和合理性检查。

⑧以水资源一级区套省级行政区为单元，对用水总量控制成果进行用水水平与用水效率的分析，并
对用水总量及分行业用水量的变化趋势进行分析，检验成果的合理性。

⑨以水资源一级区套省级行政区为单元，进行供用耗排水量平衡分析，复核供水量、用水量、用水消耗量等成果的合理性。

⑩以独立水系流域为单元，对流域的地表水产水量、跨流域调水量、耗损水量、汇流损失量、入海和出境水量进行流域水平衡分析，检验成果的合理性。

三、现状供用水分析
11、结合2001年~2010年以来的中国水资源公报，按照《调查评价》的评价口径，收集整理与分析2001年~2010年的降水量、地表水资源量、地下水资源量和水资源总量。

12、收集整理分析2001年~2010年期间水资源开发利用相关资料，主要包括：供水总量及地表水（包括外调水）、地下水和其他水源供水量等；用水总量及农田灌溉、林牧渔业、工业、城镇生活、农村生活、生态环境用水量等。

13、结合2001年~2010年的中国水资源公报，按照《调查评价》的评价口径，收集整理与分析2001年~2010年用水消耗总量及农田灌溉、林牧渔业、工业、城镇生活、农村生活、生态环境用水消耗量。

14、根据《调查评价》1980年~2000年不同区域分类供用水变化趋势和补充的2001年~2010年供用水量资料，按照相同的口径，分析近期供用水的变化趋势及其主要影响因素和原因，结合《综合规划》提出的2020年和2030年供用水量成果，进行不同区域分类供用水量变化趋势的合理性分析。

15、收集整理与分析2005年和2010年的人口、城镇人口、地区生产总值、工业增加值、农田有效灌溉面积及实灌面积等主要经济社会发展指标，并结合《调查评价》中1980~2000年的统计数据，按照相同的口径进行经济社会发展变化趋势分析。

16、对2000年、2005年、2010年的人均用水量、万元GDP用水量（暂用2000年可比价格，下同）、人均生活用水量、万元工业增加值用水量、农田亩均灌溉用水量等指标进行分析计算，分析各区域用水水平与效率及其变化情况。

17、因受多种因素变化和影响，区域供用水量常呈现一定的波动性变化，为了客观反映用水的趋势性变化规律和最新的发展情况，应在对近年来分类供用水变化趋势及其主要影响因素分析的基础上，合理评判能够客观反映最新发展状况且具有代表性的供用水水平。

一般情况下，工业和生活用水保障程度较高，能反映正常情况下的工业生产和生活水平，最新现状水平的工业和生活用水量，原则上可采用2010年数据；现状农业用水和生态环境用水水平可在分析最近年来降雨和来水条件，选择最能代表正常年景情况和最新发展规模的某一年或几年平均的用水量，作为现状水平的农业和生态环境用水量，也可在对2010年实际用水量进行分析和适当调整的基础上确定。

现状供用水水平的分析成果应与水资源综合规划原基准年的成果进行比较分析，分析成果的合理性。

18、以独立水系流域为单元，采用2000年~2010年期间相应的水资源及其开发利用指标，分析计算流域地表水资源开发利用率、平原区地下水资源开发利用率和水资源开发利用率等反映近
期条件下水资源开发利用程度的指标。

四、用水总量控制指标分解
19、以水资源二级分区套省级行政区为基本单元，整理分析《综合规划》2020和2030水平年经济社会与生态环境用水配置方案、区域间水量配置方案、不同水源配置方案、不同行业水量配置方案，整理分析有关区域各规划水平年水资源开发利用水平与用水效率等方面的有关控制指标。

20、以水资源二级分区套省级行政区为基本单元，考虑未来节水水平提高的因素，整理分析和计算2020和2030水平年的用水消耗量，包括农田灌溉、林牧渔业、工业、城镇生活、农村生活、生态环境的用水消耗量等。

21、在对近年来供用水变化趋势分析的基础上，了解近年来水源工程以及引提调等水资源配置工程建设进展情况，了解近年来地下水超采量压减（扩大）情况和退减（扩大）挤占生态环境用水的情况，客观分析现状用水变化的合理性；了解有关未来水源工程以及引提调等水资源配置工程的规划与建设进展情况和未来用水变化的新形势，分析《综合规划》确定的不同水平年可供水量的可达性。

22、根据全国层面平衡协调确定的各水资源一级区用水总量控制指标，以《综合规划》确定的水资源配置方案为基础，结合流域与区域近年来供用水变化情况以及未来经济社会发展变化的新形势，考虑供水水源和供水设施建设的实施情况以及规划供水量的可达性，按照实行最严格水资源管理制度的要求，
在保护生态、强化节水、严格控制用水增长的基础上，统筹协调区域间用水、不同行业间用水，不同水源供水的关系，综合平衡、协调分解提出水资源二级分区套省级行政区多年平均情况下的用水总量控制指标。

23、按照《综合规划》确定的水资源配置成果，以2030水平年确定的地下水规划开采量为区域利用地下水控制上限，以其他水源供水量为区域水资源重复利用的控制下限，根据协调平衡后的供用水总量控制指标，合理确定2020和2030水平年地表供水量、地下供水量和其他水源供水量，其中，地表供水量应包括本水资源一级区供水量和跨水资源一级分区调水形成的供水量。

24、根据协调平衡后的用水总量控制指标，参照《综合规划》确定的用水结构，结合近年来用水变化趋势和未来发展的新变化，统筹协调生活、生产、生态用水，合理确定2020和2030水平年各区域农业、工业、生活和生态用水量。

生活用水量原则应采用《综合规划》成果，工业用水量要在统一用水口径的基础上，原则上不应突破《综合规划》确定的2030年成果，生态环境用水量原则上不应低于《综合规划》确定的2030年成果。

25、根据协调平衡后的用水总量以及各行业用水总量控制指标，结合近年来各区域分行业用水效率的变化和耗水系数的变化，考虑未来取用水方式、用水模式、用水结构、节水水平等因素对耗水系数的影响，复核《综合规划》确定的各区域分行业耗水系数，分析计算各区域分行业用水消耗量和用水消耗总
量。

26、为了对不同区域在不同年份用水水平和总量进行考核和监督，本次工作要求除提出多年平均的用水总量控制指标外，还应按照《综合规划》中长系列调算或典型年的计算成果，以水资源一级区套省级行政区为单元，经系列排频后，分别提出各区域50％、75％和90％不同来水频率情况下的用水总量控制指标。

各地区还可以根据需要和具体条件分别提出其他频率的成果。

五、成果合理性分析
27、根据综合平衡协调确定的水资源一级区套省级行政区的用水总量控制指标，对用水总量、分行业用水量以及人均亩均用水水平等指标进行分析，结合《综合规划》相关成果，按同一的用水口径分析1980年~2030年主要指标的变化趋势，分析检查各区域用水总量控制指标的合理性。

28、根据供用水总量控制方案所确定的水资源一级区套省级行政区的用水总量控制指标，结合经济社会发展指标，分别计算各单元2020年和2030年各行业用水效率指标，对用水效率区域间差异情况进行分析；结合近10年来各地区用水效率的变化情况，分析1980年~2030年不同行业用水效率的变化趋势，分析用水总量控制指标的合理性。

29、结合各省级行政区近10年的供水发展变化趋势以及未来的经济社会发展和供水水源的工程建设规划情况，对供水总量、分水源供水量指标进行区域间合理性分析检验，对各区域1980年
~2030年供水总量、分水源供水量的变化趋势进行分析，分析成果的合理性。

30、以水资源一级区套省级行政区为单元，根据供水、用水、耗水、排水之间的平衡关系，分别对近10年平均、2020和2030水平年在多年平均情形下的供用耗排平衡关系进行分析，复核供水量、用水量、用水消耗量等成果的合理性。

以独立水系流域为单元，分别对近10年平均、2020和2030水平年多年平均情形下的流域的地表水产水量、跨流域调水量、耗损水量、汇流损失量、入海和出境水量等进行流域水平衡分析，检验成果的合理性。

31、以水资源一级区和独立水系流域为单元，分别按照相应的用水量和用水消耗量的口径，根据《综合规划》确定的水资源一级区和独立水系流域的地表水资源可利用量、地下水可开采量和水资源可利用总量，对确定的2020和2030水平年的地表水和地下水用水总量及其用水消耗总量与相应口径的控制指标进行比较，检验成果的合理性。

到2030年，各流域和各地区不应再出现对水资源的超采超用和挤占生态环境用水的现象。

2020年，除个别规划的跨流域调水工程尚未实施的地区外，原则上也应逐步消除超采超用的现象。

32、用水总量控制方案成果要求按照附录I中的表式整理填报有关资料和成果表。