公安执法工作的绝大多数任务由基层公安机关承担

公安执法工作的绝大多数任务由基层公安机关承担，公安机关的绝大多数民警在基层公安机关，公安机关存在的执法问题绝大多数发生在基层公安机关。因此，公安机关执法规范化建设的重点是基层公安机关。

一、基层公安机关执法规范化建设的现状和问题

执法规范化建设，对于公安法制部门的同志来讲，不是一个新问题，自从本世纪初开展执法质量考评以来，公安机关就在不断地进行执法规范化建设，只是“南京会议”提出“三项建设”以后，执法规范化建设被摆在了更重要、更突出的位置。多年来，公安机关的执法规范化建设取得了明显的进步，执法依据和执法程序逐步完善，执法制度不断健全，民警的执法素质、执法能力、执法水平和执法质量不断提高，执法问题逐步减少，涌现出了不少管理有方、执法规范化建设成效显著的基层公安机关和执法能力强、执法质量高的执法民警，基层公安机关为依法治国、依法行政作出了突出的贡献。但是，由于执法形势的变化和执法任务不断增加，基层公安机关执法工作面临新的考验，还存在不少问题，既有尚未完全解决的老问题，也有出现的新问题；既有执法环境、执法保障等客观问题，也有执法管理不善、执法素质不高、执法能力不强等主观问题；既有执法程序上的问题，也有执法实体上的问题。在大学习大调研大推进活动中，我们从公安执法工作的实际出发，紧紧围绕执法规范化建设这个重点，对公安机关执法规范化建设的现状和存在的问题进行了认真研究，我们认为，就基层公安机关来讲，执法规范化建设存在的主要问题，可以归纳为不重视、不学习、不作为三个方面的问题，执法规范化建设的重点，就是要解决这三个方面的问题。

不重视，就是部分领导不重视执法管理、不重视对执法民警的教育培训、不重视解决执法问题、不重视公安法制建设。有的领导指挥执法而不熟悉法律，对执法活动中出现的违法问题视而不见，甚至作出违法的决定，如对犯罪嫌疑人游街示众、不立案就采取强制措施等；有的领导只重视执法勤务、不重视执法管理，“五统一”制度没有全面落实，使一些常见性的执法问题屡纠屡犯、长期得不到解决；有的领导对执法民警只使用、不培训，造成执法民警整体法律素质不高，影响执法水平和执法质量；有的领导对执法质量要求不严，对存在的执法问题遮丑护短，不积极纠正、不追究责任，养成了不良的执法作风；有的领导执法理念落后、执法方式不能与时俱进，重实体轻程序、重结果轻方式、重法律效果轻社会效果，使一些执法活动不能得到群众的支持和满意，有的甚至引发上访问题；有的领导不重视公安法制建设，法制民警量少质弱，法制机构保障落后，法制业务工作开展不力，影响执法规范化建设。

不学习，就是部分执法民警不认真学习法律法规和执法业务，法律素质差，执法能力和执法水平低下。随着法制建设的不断加强，公安法规体系基本健全，公安执法的各个方面都有法可依，四大程序规定的实施，使公安机关执法办案有了详尽的操作规范，信息化技术的发展，也使法规查询非常容易。但是有部分

民警有书不读、有网不上，执法不学法、不懂法，不钻研执法业务，以致于工作多年搞不清执法程序、不会制作法律文书、不会装订案卷、不会执法，甚至乱作为。随着民警考录制度的不断加强，公安民警的文化素质越来越高，但学历高、执法水平低的现象却比较突出，在许多执法单位，熟悉法律、精通业务、善于执法的骨干民警不多，严重影响整体执法水平和执法质量。在“法制在线”栏目的提问中，有些问题都是执法依据中明确规定的，这就充分说明了不学习的问题。部分执法民警执法作风不严谨，工作不认真负责，执法随意性强，导致能干的事干不成、会干的事干不好，这是常规性执法问题屡纠屡犯的重要原因。

不作为，就是一些执法单位和执法民警有案不查、有访不处、有规不遵、有错不纠。有的不能坚持执法为民的宗旨，对群众的报案不认真接待、不做记录、不出现场、不及时调查取证，致使许多案件由于时过境迁而破获难、取证难，既影响执法能力、又引起群众不满意。有的对群众来信来访不认真接待和处理，应该解决的问题不解决，明明有错不愿意纠正，应当解释的不耐心解释、应当道歉的不主动道歉、应当赔偿的不予赔偿，甚至激励信访人越级上访，使小事变大、简单变复杂，既增加执法成本、又影响社会稳定。有的不执行法律、法规和执法制度的明确规定，知法犯法，如刑讯逼供、滥用强制措施、违法处置涉案财物、办人情案关系案等，都是明知故犯。

二、基层公安机关如何推进执法规范化建设

针对基层公安机关执法规范化建设的现状和存在的问题，按照新的执法形势对公安机关执法的新要求，大力推进执法规范化建设非常必要、非常紧迫。总的考虑就是贯彻省厅执法规范化建设实施意见的既定部署，认真组织、加强指导、逐项落实、注重实效。对于基层公安机关来讲，开展执法规范化建设特别要讲求从实际出发、突出重点、注重实效。要明确执法规范化和执法规范化建设的关系，执法规范化是目的，执法规范化建设是措施，不能把措施当成目的，否则就会走过场、忽视实际效果。省厅实施意见部署了20项具体任务，在具体落实中一定要从实际出发、突出重点、创造亮点。市州公安机关重点要落实好5个文件（执法规范化建设实施意见、执法卷宗考评指导意见、执法示范活动指导意见、执法过错责任追究指导意见、网上办案指导意见）、抓好5项工作（民警培训、执法卷宗考评、执法示范活动、执法过错责任追究、网上办案）。县级公安机关重点要抓好4项工作：

（一）抓执法管理。任何工作都要管理，公安执法工作面广、环节多、程序复杂、民警素质参差不齐，加强管理更加重要。加强执法管理，就是要运用现代管理理念和科学管理方法，对公安机关办理案件、行政许可、行政管理等执法活动的各个环节进行全程管理，堵塞执法犯法的漏洞，建立良好的内部执法秩序，彻底改变重执法轻管理的现象，彻底解决常规性执法问题屡纠屡犯的问题。对于基层公安机关来讲，执法

管理应以落实“五统一”制度为重点，主要抓好3件事：一是案件管理。要认真落实接处警登记和案件登记制度，坚持案件审核和重大疑难案件会议讨论制度，坚持传唤违法犯罪嫌疑人时领导带班制度，建立未结案件定期汇报制度，全面推行执法卷宗考评制度，使公安机关受理的案件件件有着落、有结果，程序规范、处理公正、手续完备。二是内务管理。要落实值班制度，加强民警执法勤务管理，严格管理法律文书，严格管理档案，严格管理涉案财物，严防发生辅警人员单独执法、丢失案卷、挪用侵占涉案财物等问题，保证执法安全和顺利。三是警用设施管理。要管理好候问室、枪支弹药和警械，杜绝被审查人员在公安机关受伤、死亡和滥用武器警械等问题。要规范审讯室、候问室的约束设施，更换涉嫌刑讯逼供的铁椅子，对于使用铁椅子的不得评为执法示范单位和执法质量优秀单位。落实了“五统一”制度，再加上执法质量考评，我们就建立了比较完善的执法管理的长效机制，长期坚持下去，必然能实现执法规范化。

（二）抓民警素质。执法水平和执法质量，从根本上讲就是民警执法素质的反映，也是由民警的执法素质决定的，不解决好执法民警的素质问题，执法规范化建设就很难取得明显进步。关于执法民警的素质建设，省厅的实施意见部署了深化社会主义法治理念教育、加强执法培训、推行网上法律考试、加强辅警人员管理等任务，这些任务具有长期性、广泛性和渐进性，需要各级公安机关分工落实，坚持不懈地抓出成效。对于基层公安机关来讲，抓民警素质主要是抓学习、教执法、养习惯。抓学习，就是加强对执法民警的教育培训。经常化的法律知识和业务知识学习，由民警所在公安机关负责，干什么学什么、缺什么补什么，增强针对性、注重实效性；对民警的培训要分类进行，省上的培训应增强专业性，市县的培训要增强实用性，注意加强对“三新人员”（新民警、新岗位、新领导）的及时培训，既培训民警又培训领导。教执法，就是从制作笔录、填写法律文书、起草各种报告入手，采取言传身教、现身说法、以案析理、以事说法等形式，教会民警对每一个执法环节能独立操作，提高执法能力和水平，培养执法业务骨干。养习惯，就是坚持教育和管理相结合，纠正不学习、不作为、不严格的执法习惯，培养有任务争先恐后、工作上精益求精、有法必依、有错必纠的良好执法习惯和作风。对执法素质差、执法问题多的民警要严格要求、严格管理、严格监督，促其提高素质、胜任规范执法的要求。

（三）抓执法监督。执法规范化建设，最终要落实在提高执法质量和执法水平上，省厅实施意见要求全省公安机关和广大民警的执法思想更加端正、执法活动更加规范、执法能力显著提高、执法公信力显著增强、人民群众对公安执法工作的满意度进一步提高。为此，实施意见部署了创建执法示范单位、开展执法卷宗考评、落实“五统一”制度、制定完善执法规范和执法标准、落实执法过错责任追究制度、推行网上办案等多项任务。为了保证执法规范化建设在提高执法质量和执法水平上见到实效，在抓好执法管理和民警素质的同时，必须加强执法监督工作。对基层公安机关来讲，一是监督办案工作，包括违法犯罪嫌疑人