我国非税收入体制的现状及改革设想

我国非税收入体制的现状及改革设

想

[摘要]多年来，随着我国改革开放进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，迫使其频频增设预算外收入项目，造成我国非税收入总体规模偏大，资金管理上也不尽人意。比较突出的问题有：非税收入规模过大，二次分配问题突出；管理范围尚未覆盖全部非税收入；预算外挤预算内，削弱了政府的宏观调控能力；征管主体多元化，征收行为不规范；法制不健全，监督缺乏约束力等。建议针对这些问题对我国目前的非税收入体制进行改革和完善。

[关键词]非税收入；收入规模；管理模式；宏观调控；主体多元化

非税收入是政府参与国民收入初次分

配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，是国家财政收入的重要组成部分。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除

税收以外的一切收入。具体来看，主要包括

行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。

在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”(指乱收费、乱摊派、乱罚款)现象。

改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破，本着“放权让利、分灶吃饭”的原则，我国对财政体制进行了多次重大改革，这对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收

费之幕。

一、我国非税收入体制的现状

1、非税收入的构成。我国目前的非税收入与预算体制相对应，主要包括预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入。

预算内非税收入，主要是指国家以社会管理者和资产管理者身份参与国民收入分

配所取得的非税收入。包括：(1)国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其他国有资产收益)；(2)国家能源交通重点建设基金收入；(3)各种专项收入，如征收排污费收入、教育费附加收入、电力建设资金专项收入等；(4)基本建设贷款归还收入；(5)事业收入、公产收入；(6)国家预算调节基金收入；(7)罚没收入；(8)行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分收入占财政预算总收入的比例不足10％，在整个非税收入中只占小头。

预算外非税收入，是指目前尚未纳入预算管理的部分政府财政性资金。主要包括：

(1)由国务院或财政部、国家计委批准设立

的行政事业性收费和基金；(2)由省级人民

政府、省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金；(3)以政府名义

接受的捐赠收入；(4)由主管部门集中的未

纳入预算管理的资金，如证监会收取的证券监管费等；(5)国有资产、公共资源等租金

性收入。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预

算管理，其余的272项纳入预算外管理。由地方政府及有关部门批准设立的收费和基

金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额为当年财政预算收入的45％。目前，预算外非税收入增长迅速，其规模已从1953年的亿元增至2005年的亿元，增加了约622倍。

制度外收入，是指财政之外政府各部门的收费和集资。这部分收入严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。主要包括：(1)制度外基金；(2)制度外收费；(3)

制度外集资摊派；(4)制度外罚没收入；(5)

小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占

政府财力的1／3左右。就全国推算，这部

分非税收入约占当年财政预算收入的27％

以上。

从以上对非税收入的结构分析可知，后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。

2、非税收入规模。建国初期，我国预

算外资金主要是为数较少的税收附加和零

星的收费。1953年预算外资金只有亿元，相当于预算内收入(亿元)的％左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为亿元，相当

于当年预算内收入(亿元)的％。在体制转轨和财政分权改革过程中，我国预算外资金迅速膨胀，正成为与预算收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为亿元，相当于当年预算内收入的％；1993年调整计算口径后，预算外资金已经收缩到亿元，相