城市基础设施运营模式探究

案例一：昆明快速公交系统项目
力。 为此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融资模式：将资金 需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设(包括路面建设、 交通枢纽站、首末站和场站的建设)部分，采用BOT模式交由A公司负 责;将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购臵及 智能交通系统建设部分，采用BT模式交由B公司负责;A公司建设完成 后，通过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B公 司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购臵及智能交通系统 部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C 昆明快速公交(BRT)系统项目(包括交通枢纽站、首末站、场站、
TOT模式 TOT(Transfer-operate-Transfer) 模式,即移交一经营一移交模式, 指政府部门将己经建成的项目一 定期限的产权和经营权有偿的转 让给投资者,投资者在一定期限内, 通过运营项目收回投资并获取合 理收益,并在合约期满后,再将项目 交回给政府部门的一种融资方式
PPP
BOT TOT PPP模式比较：
BOT 运行机制 TOT PPP
建造和一段时间内 一段时间内经营权 政府与私营企业自 经营权的转移 的转移 始至终参与项目
投资风险
主要在于私营企业 主要在于政府
最终归政府
政府与私营企业分 担
最终归政府
产权、经营权及政 最终归政府 府ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ管
适用范围
一般认为更适合于 适用于有长期、稳 适用于政策性较强 技术较为成熟、投 定现金流的已建成 的城市基础设施项 目建设 资回报率比较稳定 项目 的项目和竞争性不 强的行业
概念
私营模 式
公私合 营模式
政府将某些城市基 础设施授权私人运营 政府不再承担城市 基础设施运营主体的责 任，而通过市场化的方 式将其转交给私人企业
公共模式
政府是城市经营的（唯一）主体，所以城市基础设施建设自然是政府
不可推卸的责任。
建国至70年代初,计划经济体制下财政主导型融资方式。基础设施建 设主要是依靠政府财政支出,基本上是国家财政预算无偿拨款。
公路收费50 年，瘦了百 姓肥了谁？
公私合营模式的问题
一、政府与民营企业的目标导向有差异
而民营企业经营城市基础设 施PPP项目的主要目标是追 求利润最大化
政府推行城市基础设施PPP 项目往往会较多地考虑社会
公共利益目标
公私合营模式的问题：
二、政府可能采取的机会主义行为
政府在城市基础设施PPP实践中的机会主义行为主要表现为履约失信 和少数政府行政人员的寻租行为。
城市基础设施运营模式探究
张敏 卢倩
目录
运营模式的分类
公共模式 私营模式
案例 问题与对策
政府与私人部门共同运营 城市基础设施 政府不再是城市基础设施 运营的单一主体，它允许其他 社会主体参与城市基础设施运 营，通过与其他社会主体的合 作共同运营城市基础设施
公营模 式
政府运营 政府直接生产、建立公共企业 等多种方式提供城市基础设施
公私合营模式的建议：
建议一
强化政府的契约精神和私营组织的 社会精神 完善具体可操作的PPP投融资管理 法律法规 设立PPP项目专业管理机构并提供 技术支持
建议二
建议三
感谢聆听！
案例三：广州公路项目
据央视报道，广州花都公路收费站收费期限长达50年， 远远超过国家最长30年的规定，收费所承认目前1 年收费4000万左右，而当地媒体称18年来至少收 费10亿元，其中大部分资金去向不明，当地政府部 门一直对资金去向避而不谈。 新闻调查表明，收费站的经营管理者是一家成立于 1993年的中外合作企业，外方投资者是一家在合作 企业成立半年前才注册成立的澳门公司，其注册资 金全部来自于贷款。对此，广东省政府参事指出， 一些收费公路建成后千方百计转变经营性质，引入 少数外资，甚至是假外资，尽可能延长收费期以获 取暴利。
PPP(Public-Private-Partnership)模式,即公共部门和私人企业合作模式
是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为
了提供某种公共物品与服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式 的合作关系。 并通过签署合同来明确双方的权力和义务，以确保合作的顺利完成， 最终使合作双方达到比预期单独行动更为有利的结果。 特点： 一是伙伴关系 二是利益共享 三是风险分担
BOT
BOT是英文Bulld一operate一Transfer的缩写,意思是建设一经营一转
让
它是指投资财团参与国家项目(一般是工程项目或公共工程项目的开 发和运营),政府机构和私营公司之间形成一种伙伴关系,以此在互惠互 利、商业化、社会化的基础上分配与项目的计划和实施有关的资源、 风险和利益。 项目运作程序： 项目确定、拟定、招标、选标、开发、建设、运营、移交 优点： 能够缓解政府资金不足的问题 加快发展基础设施 发挥外商和名营企业优势


迫于当地民众的压力，加州交通部于1999年1月宣布将在91号公
路上新建车道并连接到附近的另一条公路，以缓解交通压力。然而，
私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓宽91 号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款，并要求其对此进行赔 偿。此后经过多方尝试，加州交通部与橙县交通局最终于2002年以 近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91 号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起，“加州 91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。
政府可以统筹考虑，城市整体规划更好 注重城市基础设施的社会效益
可以充分发挥城市基础设施的潜在效用，满足社会公众的需求
公共模式的缺点
政府垄断经营导致效率低下，缺乏投资竞 争压力和投资破产风险机制，投资成本高、 效益差 资金来源渠道单一，建设资金严重不足 城市建设投资公司亏损严重，财政补贴压 力越来越大 产品与服务单一，消费者缺乏选择权
公私合营模式的问题：
三、民营企业可能采取的机会主义行为
由于城市基础设施PPP项目的特许经营期较长,民营企业一般难以在短期内收
回投资成本,并取得一定回报,一些民营企业会权衡继续运营的成本和违约的 成本,若企业认为违约的成本较小,就会消极继续投资城市基础设施PPP项目,有 的企业甚至会违约提前撤离,这使城市基础设施PPP项目无法正常运行,不能可 持续提供公共产品或服务。 PPP项目价格形成机制不合理。
沿途站牌的建设)建设规模大，收费显著不足，对民间资本缺乏吸引
公司负责经营。
案例二：加州91号公路
加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部。作为连接橙县的商业 中心和河岸县的居民区的交通要道，上世纪80年代末90年代初，由 于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张，橙县境内的91号公路 变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。 值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条 款(也称为排他性条款)：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧 一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞 争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至 关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见 的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地 的交通拥堵，有效地提高了行车安全，同时私营方也获得了可观的经 济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速的发展，当地交通出 行量节节攀升，91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了 政府面前。
公私合营
政府财政危机 新公共管理理论、社会治理理论的提 出与传播 19世纪70年代，英国率先进行城市基 础设施公私合作方式的探索
为了扩大建设资金来源，保障城市基础设施供给,降低投资风险,提高运 营效率，自20世纪80年代以来,我国开始了基础设施市场化改革。在政 府部门不放弃公共政策制定责任的前提下,通过引进市场机制,挖掘社会 一切可以利用的资源来提高基础设施的供给能力和生产效率。