关于进一步发挥人大代表作用的思考

关于进一步发挥人大代表作用的思考
人大代表结构的优劣与代表素质的高低，不仅关系到人民民主权利的有效行使和人民代表大会制度作用的发挥，而且关系到人民代表大会会议的决策水平和工作效率，直接影响到国家权力机关的权威。

今年是人大换届之年，结合过来的探索与实践，本文尝试就如何从体制上和机制上把好基层县乡两级人大代表入口关，进一步优化代表结构，提高代表素质略作探讨。

一、代表结构和代表素质存在的主要问题近年来，随着我国人民代表大会制度的逐步完善，社会主义民主法制建设的不断推进和《代表法》的深入贯彻实施，代表结构不断优化，代表素质不断提高。

但我们任然看到，当前代表结构和素质的实际状况，与代表的政治地位、政治职务和形势发展要求以及人民的期望仍然存在一定的差距，主要表现在以下几个方面。

（一）代表结构“量化”与代表素质“定性”不够平衡。

《选举法》、《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举细则》等法律法规，就地方人大代表名额如何确定，代表侯选人如何推荐产生做出了明确的规定。

根据这些规定，县乡两级选举委员会依照县级人大常委会确定的代表名额，对代表结构类型比例作出相应的“量化”规定，对代表应该具备的素质，则提出一些原则性的“定性”要求。

但在实际选举中，经常出现重结构轻素质、抓“量化”放“定性”、厚此薄彼的现象。

如有些地方为了
达到规定的比例，过于片面追求结构，不惜降低代表素质，把一些代表性不强、素质不高的人选为了代表；还有些地方“偷龙转凤”，将本应属于农村、工厂、机关事业单位的干部代表类型，分别调换为农民、工人、知识分子代表类型。

上述种种做法，从表象上看，选举过程中一定程度上保证了代表结构的“量化”比例；但从实质而言，其选举所得的结果不仅降低了代表的素质，还影响了代表应有的广泛性、代表性。

（二）代表结构比例不够科学。

代表的合理构成是保证代表整体素质的重要条件，但在选举时，由于代表身份和行业划分的难以界定性，给一些地方人为地操作代表结构比例提供了一个制度上的“漏洞”，这也间接地产生代表结构比例中“五多五少”，即党员代表多，非党员代表少；干部代表多，工农代表少；党政领导干部多，一般干部少；富裕阶层多，社会弱势群体少；经营管理者多，普通职工少。

例如，怀化市某县人大代表情况统计表明，xx年该县共有县人大代表200名，其中中共党员162人，占81%；党政机关干部（含企业副科级以上干部）96人，占48%；村干部72人，占36%，农民、教师、工人等生产一线代表只有32人，占16%。

像这样的代表构成与社会阶层构成、人口性别比等不甚协调，直接降低了代表的代表性与广泛性。

（三）代表履职能力不够高。

近年来，基层代表履职能力有了很大的提高，但与社会主义民主政治发展的客观要求和代表履行职责所肩负担的历史任命相比，仍有待于进一步提升。

主要表
现在：一是“不会说”。

有的代表在诉诸民意时，不是东拉西扯，说不到点子上，抓不到要害处，就是“徐庶进曹营”，甘当“哑巴代表”，使民意得不到有效的反映；二是“不会写”，一些代表由于文化水平较低，虽然及时掌握了一些情况，但在撰写建议意见时，不是“一纸多案”，说不清、抓不准，就是在别人议案上“签名画押”，做“签名代表”；三是“不会思”，一些代表只会从现象上看现象，从问题上看问题，喜欢“走潮流”、“跟大众”，自己没有独立去思考问题，更不能很好地综合分析问题和作出理性的判断，不能透过现象看本质。

据我们掌握的情况看，在本届召开的各次人代会上，约有25%的代表所提的议案和建议、批评、意见甚少，在审议各项报告也很少发言，在这部分人中有80%以上的甚至没有发过一次言。

部分代表履职能力尚有欠缺，履职情况还不尽如人意。

（四）代表履职意识不够强。

通过调查发现，目前在人大代表中主要存在有以下三种错误意识。

一是认识不高，当“荣誉代表”。

一些代表把代表身份当作是政治待遇、“荣誉称号”，眼里只有光荣感，参政意识淡薄，缺少责任感，缺乏积极主动参与管理国家社会事务的热情，代表活动不积极，人大工作无热情。

二是滥竽充数，当“挂名代表”。

特别是在县人代会期间，个别代表认为开人代会就是“吃盘子菜、住星级宾馆”；参加视
察、检查和调研等活动时，就是“一路跟着走，一边陪着坐，脑筋懒得动，发言随大流，挂名成摆设”。

三是思想消极，当“个人代表”。

有些代表从参选就开始打着自己的小算盘，不是从选民的意志出发，不能以人民的根本利益为重，过多考虑个人或本部门利益得失，存私心，掺杂念。

二、优化代表结构和提高代表素质的对策优化代表结构，提高代表素质，是各级人大及其常委会加强代表工作、发挥代表作用的基础性工作，也是新形势、新阶段下做好人大工作的需要。

笔者认为，从长远看，它有赖于进一步深化政治体制改革，完善人民代表大会制度，健全社会主义民主法制。

从近期看，地方人大常委会应前移工作重心，着力把好代表选举的“入口关”。

总而言之，应当完善以下六项机制。

（一）进一步完善代表名额确立、分配机制。

从宏观上考虑，就是要合理配置工人、农民、妇女、知识分子、民主党派、新企业阶层等人群的代表比例，切实把代表广泛性、代表性、先进性有机地统一起来，形成职业结构合理、知识结构全面、党派结构多元、年龄结构梯次的科学搭配结构。

具体而言，一是“去官化”。

尽量限制和减少“官员”代表比例，增加工农业生产战线的代表比例，充分考虑一线代表比例，保证各方面代表数量。

二是地域与界别相结合。

既要按地域科学划分代表名额，又要充分考虑界别中的代表比例，可考虑将少数民族、党派团体、
知识分子、新型行业群体等单独划分选区、单独进行选举，保证有适当数量的代表，改善人大代表的专业和知识结构。

三是适当扩大代表及常委会专职比例。

对于兼职代表来讲，他们很难将全部精力投入人大代表的工作，每当发生冲突时，代表履职只能是敷衍了事。

只有实行专职化，代表才会更专心地调查民意、反映民声，才能更好地履行代表职责、管理国家事务。

（二）进一步完善代表选举择优机制。

建立完善的代表择优机制，有利于保证代表的先进性和代表性。

结合当前的实际情况，完善代表择优机制应重点关注以下两个方面：一是适当提高人大代表的资格标准。

坚持把政治素质高、工作能力强、群众基础好作为代表候选人的参考标准，适当提高代表年龄、学历等各方面的资格标准。

在年龄方面，18岁左右的青年代表和60岁以上老年代表，不管是在履职时间，还是履职精力和能力等各方面都有所欠缺。

因此，县乡人大代表的年龄应控制在22―60岁最为适宜；在知识结构方面，“文盲”代表已经不能适应社会和正常履职的需要。

从过往的实践经验来看，可以考虑将县乡基层人大代表候选人条件设立为初中以上文化水平。

二是适时引入竞争机制。

引入竞争机制有利于激发选民积极性和参与热情，有利于提高代表素质和履职能力，因此，要在代表候选人的提名和酝酿、确定环节、宣传介绍方式等引入竞争机制。

具体来说就要充分介绍代表候选人，改进候选人提名和确定
方式，允许代表候选人争取选民支持，同时要进一步扩大候选人差额比例，把预选作为必经程序，规范候选人酝酿程序等。

（三）进一步完善选区划分机制。

xx年新修改的选举法要求在换届时实行城乡按相同人口比例选举人大代表和坚持人人平等、地区平等、民族平等，这对于进一步发扬民主，优化代表结构起着至关重要的作用。

因此，在换届选举中，一是要准确把握好县直、乡镇直部门选区划分。

在选举时，县直单位要尽量按系统、战线、行业进行划分，乡镇机关及直属部门要联合所在地行政村组成混合选区。

对于人数较少的单位，可以考虑以将县城以及附近乡镇甚至全县范围内的同一系统人员合在一起，或者按照行业性质来组成联合选区，尽可能保证各行业、各领域、各战线有代表产生。

二是准确把握好农村选区划分。

要依据有关规定，缩小选区人口数，增加选区数量，要把划分选区与代表候选人提名有机结合起来。

在划分划分选区时，不能简单地把某些地区划成几片，而是要注意到代表人物的分布情况，科学合理确立选举小区。

要注意提名那些确实能代表该选区农民利益、能反映该选区农民愿望的人作为候选人，既保证代表的广泛性，又能选出有能力、有素质、有群众基础的代表。

（四）进一步完善代表提名推荐机制。

在实际选举过程中，一是要把握好代表提名比重。

要对执政党提名作出明确的具体规定，在比重方面适当加以控制，减少领导干部代表在代表总名额
中所占的比重，注意在农民工、大学生和退休人员等群体中提名代表候选人，扩大代表面覆盖面，增强代表的广泛性。

二是要真正重视代表联合提名。

要从根本上改变代表联合提名人处于“陪选”和进退两难的尴尬境地，保护和调动选举人的政治参与热情，增加选举的严肃性、公正性。

三是要完善代表候选人的介绍方式。

采取政党介绍、团体和选民介绍、候选人自我介绍“三结合”的方式宣传介绍候选人。

对直接选举的代表候选人，除推荐单位和推荐人对选民作代表候选人情况的介绍外，还应让代表候选人直接与选民见面，介绍情况，回答提问，以便选民加深对代表候选人的认识和了解。

对间接选举的代表候选人，在提交人民代表大会选举前，应依法充分酝酿协商，并通过多种方式向社会公示代表候选人的基本情况，接受社会的监督。

（五）进一步完善宣传引导机制。

要积极开展代表选举工作宣传，努力排除思想认识障碍。

一是要充分利用各种媒体加大对人大代表选举工作的重要性和人大代表履行职责素质要求的宣传，重点宣传代表当选资格和条件、代表候选人的基本信息等，努力排除思想认识上的重政治素质、轻履行职责能力的障碍和选民不认识代表的现象。

二是要加大对选举工作人员的教育力度。

要求他们必须正确地把握代表结构要求，增强选举工作的政治责任感。

不能一提起代表的广泛性，就忽略其素质而片面强调照顾方方面面；不能一
提起代表的先进性，就不综合衡量和考虑其是否适宜当选而将先进模范和代表划等号；不能一提起保证选举的成功就只考虑是否选出了数量足够的代表而不考虑代表整体履行职责的能力。

三是积极动员人民群众依法有序参加、监督选举，引导广大选民排除“选谁当代表都一样”的模糊认识，珍惜自己的政治权利，要及时向选民公布选举结果，鼓励广大选民参与到选举的监督中来。

（六）进一步完善监督审查机制。

一是加强人大代表选举过程的监督，杜绝“关系代表”、“人情代表”、“金钱代表”等现象。

二是把握好代表候选人的素质要求，建立健全相关工作机制，对推荐的人大代表候选人逐一进行认真考察，重点考察政治素质和思想品行、履职能力和遵纪守法等情况。

三是认真听取公检法、纪检监察、信访、计生等部门的意见，并对代表候选人是否符合条件提出意见。

坚决防止政治素质低、道德品行差、有涉嫌违法违纪行为的人推荐为人大代表候选人。