我国资源税改革的现状及走势

吨 ，但 即便 按 照最 高 ３元 每 吨 的税 率 征 收资 源税 ，也与 ０ １９－ ２０ 年 上涨 了近 １ 的石 油 价格 不 成 比例 。据 有 ９３ ０５ 嘴 关方 面 折算 ， 目前 中 国原 油资 源从 价税 率 约 为 １ ％，而 ． ５ 世 界平 均水 平 约 为 １％。低 廉 的 资源 开 采成 本 一 方面 导 ０ 致过 度 和不 合理 开发 ，造成 资 源 的浪 费和 严重 的生态 负 外部 性 ；另一方 面 ，由于我 国的资 源 产 品作 为工 业原 材 料会 经 由工 业制 成 品 的 出 口而 大 量 出 口 ，进 口国在 以较 为低 廉 的价 格 购买 工业 制 成 品的 同时 ，等 于 以 同样低 廉 的价 格 在消 费我 国的资 源 产 品 。而 不 当 的税 负设 计导 致
源税改革” ， 《 发展和改革委员会关于２ １年深化经济 ００ 体制 改 革 重点 工 作 意 见 》第 五部 分 的 《 化 财 税体 制 改 深 革 》一节中也 明确指出 ，出台资源税改革方案 ，研究开 征环境税的方案 。而其突破 口则选取了有着丰富油气等
矿 产 资源 的 新疆 。２ １年 ６ １ ００ 月 日，财 政部 、国家 税 务 总
局制定 了 《 新疆原油 、天然气资源税改革若干问题的规
定 》 ，正 式 启 动新 疆 原 油 、天 然气 资源税 改革 。具体 内
容 包括 ：其 一 ， 自６ １ 月 日起 ，在新 疆 开 采 原油 、天然 气
缴 纳 资源 税 的纳 税 人 ，原油 、天然 气 资 源 税实 行 从价 计
在 资 源税 税 率普 遍 偏 低 的情 况 下 ，从量 计 征 的方 式 不能 体 现 资源 的稀 缺性 和 资 源市 场 价 格 的调 整 。 以原 油
都会得到不同程度的提 高，但本次改革的对象仅局限于
原 油和 天然 气 ，范 围较 窄 ，甚 至 没有 包括 煤 炭 ，而５ ％的
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贵州 、重庆 、山东 、云南 、福建 、安徽 、湖南 、湖北 、广 东 、内蒙古ｌ省 、市 、区煤炭资源税单位税额 ，调整的范 围 ２
为２ 每 吨至 ４ 每 吨 。 同时 调整 了全 国 原 油 、天 然 气 和部 分 元 元
金属矿产品的资源税单位税额。另外 ，还授权部分省市开征 了未列举 的其他非金属矿原矿资源 品 目的资源税 ，拓 宽了资
征 税 对 象 扩大 到 原 油 、天 然 气 、煤 炭 、其他 非 金 属矿 原 矿 、 黑 色 金属 矿原 矿 、有 色金 属 矿原 矿 和盐共 ７ ；另 一方 面适 当 种 提 高 了税 率 ，不 再按 超 额 利 润征 税 ，而 是按 矿 产 品销 售 量 征
税 ，并且 为每一个课税矿区规定 了差别化的适用税率 。这一
水 、森林 资 源 的稀 缺性 和 价值 性 已经 得 到社会 的公认 ， 将 它们 先 纳入 资 源税 征 收 范 围既必 要 又可 行 ，且 各 国有
成熟通例可资借鉴 ，因此 ，将土地 、水 、森林资源纳入
资 源税 征收范 围是 合理 的 。
实 行 从 价 计 征 ，提 高 税 率 并 采 用浮 动 税 率
有税 收的约束 ， “ 滥采富矿”和 “ 采富弃贫”的现象普 遍存在 ，且回采率非常低 。目前我 国煤矿的回采率平均 只有３ ％ ，一些乡镇煤矿 回采率仅为１ ％，嫌贫爱富的 ５ ５
“ 吃菜 心 ” 现象 十 分 普遍 。企 业 和个 人 对 资源 的无 序 和
过度开采 ，造成资源的积压和浪费 ，破坏了资源开发的 可持 续性 ，诱 发 许多 新 的次 生灾 害 。
１３ ７种矿产及其补偿费率 ，此后全部矿种都适用有偿 开采 制
度。
１９年 ，国家 进行 税 制 改 革 ，对 资 源 税 也 进行 了调 整 ， ９３
先后 出台了 《 中华人 民共和 国资源税暂行 条例实施细则 》 《 资源税 若干问题 的规定 》。采取 了 “ 普遍 征收 ，级差调 节”的原则 ，一方面扩大了资源税的征税范围，从原来的３ 种
面调节 ，还是循序渐进 ，先将７ 种资源产 品之外 的其他
不 可再 生 资源 以及 可 再生 但 是破 坏严 重 的 资源 纳入 征税 范 围仍 存在 争 议 。笔 者认 为 ，一 次性 将 所有 自 资 源纳 然 入 资源税 征 税 范 围 ，改革 的力 度 过大 ，实际 操作 过 程较
为复 杂 ，最 终并 不 一定 能 达 到理 想 的效果 ；但是 土 地 、
பைடு நூலகம்
征 ，税率为５ ％。纳税人开采的原油 、天然气 ，自用于连 续生产原油 、天然气的 ，不缴纳资源税 ；自用于其他方 面的 ，视同销售需缴纳资源税。其二 ，为了鼓励一些低
品位 和难 采 资源 的开采 ，提 高 资源 回采率 ，对 稠 油 、高
侵 害国家 自然资源所有权的同时，错失了将资源开采的
气和三次采油的纳税人暂按综合减征率的办法落实资源 税减税政策 。 新疆资源税改革的主要 内容是将从量计征改为从价
计 征 ，并 且 提 高 了税 率 。尽 管 此 次 资源 税 改革 的力度 是 前 所 未有 的 ，例 如新疆 税务 部 门预计 今 年 地方 税 收 可 能 会 因 此增 长 ３亿 元 ，地 方 经 济 发 展 和地 方 环境 保 护 水平 ２
年对 矿产 资 源 的 无 偿 开 采 ；直 到 １８ 年 １ ，国 务 院 发 布 了 ９２ 月 《 中华 人 民共 和 国对 外合 作 开采 海 洋 石 油 资源 条 例 》 ，其 中 规 定 的 “ 区使 用 费 ” 可 以 看 做 是 矿 产 资 源 有 偿 开采 的 开 矿
始。１８年９ ９４ 月，国务院发布 《 资源税条例 （ 草案 ）》，自该 年 １月 １ ０ 日起 ，对原油 、天然气 、煤炭等３ 种资源在全 国范围 内征收资源税 ，征收基数是销售利润率超过 １％的利润部分， ２ 由此新 中国的资源税收正式 出现 。１８ 年确立资源税的 目的 ９４
税率能否体现资源的真正价值值得探讨 ，所以改革成效
仍待进一步观察 。但无论如何 ，新疆资源税改革对我国 理顺资源税收制度的意义是值得肯定的。
我 国 资 源税 制 度 存 在 的 问题
随着 我 国资 源 开发 水平 和力 度 的不 断提 高 ，现 行 资 源 税暴 露 出许 多 问题 。
是 为了级 差调 节 ，征收 主体仅 限 于利润 率超 过 １％的企业 ，因 ２
此这 次税 费改革 的覆 盖范 围仍 然有 限 。
１８年ｌ月１ ９６ ０ 日， 《 中华人 民共和国矿产资源法 》开始施
行 ，其 中第 五条 规 定 ， “ 国家 对 矿产 资 源 实行 有 偿 开采 。开
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资 源 税 在 我 国 的 发展
征 收 资 源 税在 我 国古 已有 之 ，周朝 的 “ 泽之 赋 ” ，秦 山
国的 “ 盐课”，明朝的 “ 坑治之课”等均是对资源课税的具
体 例证 。 新 中国成立后 ，颁布了 《 全国税政实施要则 》，规定对
盐课税 ，但未规定对矿产品等其他资源课税 ，导致长达３多 ０
在 重重 阻 力中前行 。 从 ２０ 年 起 ，国家 税 务 总 局就 会 同有关 部 门 ，从 调 整税 ０４ 额 和拓 展 征 税 品 目入 手 ，开 始 启 动 对 资源 税 的 改革 调 整 。在
２ ０年对山东 、陕西 、山西 、青海、内蒙古５ ０４ 省区煤炭资源税
单 位 税 额 进行 调 整 的基 础上 ，２０ 年 又 调 整 了河 南 、宁夏 、 ０５
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为例 ，根据１９年颁布的资源税条例 ，石油资源的资源 ９４ 税率标准为８３ 元每吨。尽管１年内原油价格上涨 了近 ～Ｏ ２ ｌ倍 ，但课 税 标 准 ｌ余 年没 有发 生 变 化 。２０ 年 ７ １ Ｏ ｏ ０５ 月 日 起 有 所 调 整 ，即 由原 来 的８ ３元 每 吨 调 整 为 １～ ０ 每 ～０ ４ ３元
规 定 考 虑 了资 源 条件 优 劣 的 区别 ，对 级 差 收益 进 行 了有 效 的
调节。
由于 １９年 确 立 的 我 国资 源 税 制度 在实 践 中出现 大 量 问 ９４
题 ，近年来 ，改革资源税的呼声不绝于耳 ，但 由于计划经济 的残余影 响和利益攸关诸方 的不断博弈 ，资源税改革始终是
外部性 予 以 内化 的契 机 ，不利 于社 会 的可 持续 发展 。
凝油 和高含硫天然气减 征４％，对三次采油减征３ ％。 ０ ０
其 三 ，为便 于 征 管 ，对 开采 稠 油 、高凝 油 、高含 硫 天 然
计 税 依 据 不 科 学 ，税 负 过 低
目前 我 国 资源 税 以 销售 量 或 自用 量 进行 从 量计 征 ， 而 对 积压 或 库存 的部 分 不进 行 征税 。 由于 这部 分 产 品没
采矿产资源 ，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿 费”。 “ 税费并存”的制 度从此以法律 的形式确 立下来。
１９ 年４ １ ，国务 院 颁 布施 行 《 产 资 源补 偿 费 征 收 ９４ 月 日 矿
管理规定 》， 《 规定 》进一步落实 了 《 矿产资源法 》中有偿 开采的原则 ，并在 《 附录 》中列出了我 国当时已发现的全部
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源 税 开 征 的 空 间 。 ２０ ０ ６年 我 国 还 开 征 了石 油 特 别 收 益 金 。 由于 ２０ 年 国际能 源 市 场 的波 动 和 ２０ 年 金融 危 机 ０７ ０８ 的影 响 ，我 国暂缓 了资源 税 改革 的步 伐 。 ２ １年 ，资 源税 改 革 又 高调 步 人人 们 的视 野 。温 家 ００ 宝总 理 在２ １ 的 《 府 工作 报 告 》中提 出要 “ ００年 政 加快 资
征税范 围过 窄
资 源税 应 该 是将 资源 开 采 的外 部性 内化 的环 境 经 济
手段之一 ，资源开采 的外部性既包括开采过程中造成的 环境 污 染 和生 态 破 坏 ，还 应 考 虑到 资 源 的 可耗 竭性 ，现 在对资源的开采会损害后代人对资源的获取 ，因此在确 定征收资源税范 围和税率时应将这两部分外部性进行 内 化。现行 资源税 制度仅涉及７ 资源 ，而水 、森林 、草 种 原 、土地 、沙漠 、地热 、滩涂 、海洋资源等重要的资源 形态或品种则或是采取以费代税 ，或是直接无偿使用 。 这 种 税 源结 构 直 接导 致 了对 上述 资 源 的滥 用 或破 坏 ，在
资 源 税 收 分 配 不 合理 ，税 收 环 境 保 护 功 能孱 弱
我 国现行 资 源税 （ 除海 洋石 油 资源 税归 中央外 ）多
由地方政府征收和使用 ，这种分配格局尽管体现了促进 地方财力有序增长 的初衷 ，但其不 合理 之处也不容忽
视 。一方 面 它削 弱 了 中央对 于地 方 资源 开 发 的宏 观调 控
的 ，但是资源产品的市场价格变动非 常快 ，尤其是石油
天 然 气 ，从 价 计 征 能 随 着 价 格 的变 动 改 变 资 源 税 的 数 额 ，使 政府 能 分享 企 业 的获 利或 分 担企 业 的损 失 ，国家 对资 源 的所有权 得 到更公 平合 理的 实现 。 资 源税 税率 偏 低是 亟 待改 变 的现 状 ，应 在 充分 考 虑
从 量计征使政府不会受到 资源产 品降价带来的损 失 ，但也不能获得资源产品涨价带来的收益。在资源产
品价 格稳 定 的条 件下 ，从 量 计 征 与从 价计 征 区别 是很 小
资源开采环节中的负外部性无法经 由资源产品的价格得
以体 现 ，其结 果 必然 是 外 国消 费 ， 中国污 染 ；前人 不 当 得 利 ，生态 债 留给子孙 。