我国突发事件的应急管理研究

我国突发事件的应急管理研究

郑家宜广西师范大学政治与行政学院

【摘要】近年来，我国自然灾害，流行疾病等公共性突发事件频频发生，而突发性公共事件由于其自身的突然性、普遍性、紧迫性等特点，导致其爆发时往往带来极大的破坏力，给政府的应急管理政策带来挑战。因此突发性公共事件的应急管理体系显得尤为的重要。

【关键词】突发事件应急管理

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、频度高，区域性、季节性强，重大灾害频发，分布广、损失严重；重特大安全事故时有发生。仅２０１０年就发生各种灾害和各类突发事件３００多万件，由各种自然灾害所造成的经济损失达５０００多亿元。在２００３年发生“非典”疫情以后，我国从自身实际出发，全面推进应急管理体系。

并在全力应对各类重特大突发事件中不断总结经验，使我国应对各种危机和突发事件的综合能力有了显著提升。经过多年的努力，我国应急管理体系已初步建立，在应对南方部分地区低温雨雪冰冻灾害、四川汶川和青海玉树特大地震，甲型Ｈ１Ｎ１流感疫情、西藏和新疆骚乱、西南地区干旱、甘肃特大山洪泥石流等各类重特大突发事件中发挥了重要作用。

一、突发事件的定义突发事件又称为“危机事件”或“公共紧急状态”。荷兰危机管理专家罗森塔尔认为，所谓危机事件，是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力

和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。我国的突发事件又称“突发公共事件”。

指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

二、我国应急管理的现状１．应急管理预案体系基本形成。从２００６年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，全国已制定各级各类应急管理预案２００多万件，基本形成了一个覆盖各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。

２．应急管理体制初步建立。以各级政府应急管理办公室成立和综合协调职能的加强为标志，形成了统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主，以及全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。

３．应急管理机制不断完善。按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，各级政府和各部门建立了信息通报、预防预警、应急处置、恢复重建、社会动员、跨地区跨部门协作机制，应急管理效率不断提高。

４．应急管理法制得到健全。以《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施为标志，目前，国家已有应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章２００多部，为应急管理工作的全面开展提供了法律依据和法治保障。

５．应急管理保障能力逐步提升。各级政府不断加大财政投入，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备，灾害监测网络日趋完善，

预警系统建设进一步加强，保障能力明显提升。

三、应急体系建设中存在的问题从整体来看，我国的应急体系建设中还存在一些问题，应急管理体制还有待完善。要切实提高政府处置突发事件和保障公共安全的能力，是各类预案在紧急情况发生时真正发挥作用，还必须解决好以下几个方面的问题。

１．议事协调机构职权不清权威性不足。当前应急管理工作的主要法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》，这是一部行政法，现行的应急预案制度以及《中华人民共和国突发事件应对法》所确立的应急管理体制应有的组织、协调和防范作用，并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。

２．危机意识薄弱。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。许多国家不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培训。日本政府出版各类应急知识出版物，从幼儿园开始培养国民的防灾意识、传授急救知识和逃生要领。澳大利亚政府设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，向每户居民邮寄反恐资料，指导人们如果应对恐怖事件。德国政府利用“危机预防信息系统”（ＤＥＮＩＳ）向人们集中提供各种公民保护以及危机情况下自我保护的知识。从理论上人们普遍承认突发公共安全事件的危急性，但是由于这类事件发生几率较小，人们并未真正形成危机意识，多数人公共安全意识和自我保护意识还不够强。

３．应急保障机制不完善。美国的《国家应急预案》明确了联邦

政府机构和红十字会的资源保障任务、政策、组织构成和职责。联邦应急管理局通过实施“ｅ－ＦＥＭＡ”战略，建立了应急信息系统层次结构模式，联邦应急管理局通过资助方式推动其应急管理计划，其各项资金的使用有严格的审计制度。欧洲多国设立了国家紧急救援训练基地或培训中心，形成完整的紧急救援教育和培训体系。

４．法律法规的不健全。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发性实践应急措施的正当性和高效性。美国在重大事故应急方面，已经形成以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的完备的法律法规体系，其中《美国联邦应急救援法案》、《紧急状态管理法》和《国家突发事件管理系统》是三部最主要的法律。在汶川大地震中，应急组织是临时构建的，这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程，在危机状态下，由于宪法上对政府的紧急管理权没有明确的授权。

势必造成在执行政策上就具有的滞后性，同时对于突发性公共事件中出现的各种有法不依执法不严等现象，都没有明确的量刑裁定。

四、提高突发事件应急管理能力的建议为完善应急管理体制，提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，切实维护人民群众的生命财产和安全，特提出以下几点建议。

１．完善应急管理法制建设。依法预防和处置各种公共应急事件。

是实施依法治国方略的重要方面，也是推行依法行政的重要方面。首先，我国政府应该积极完善各类突发公共事件应对方面的法律

法规，对突发事件状态的确认、实施、政府应急管理权等做出规定，制定突发事件状态管理法，就突发事件及公众的法律责任等做出明确规定，制定各项配套规定，统一应急法制框架体系。

２．推进应急管理信息系统标准化工程。应急管理信息系统是提高应急管理能力的重要基础，它的建立和实施，可以为政府构建起全面的应急预警、处警的平台，为应急指挥系统的正确决策、通信畅通、数据完备、指挥到位提供技术保障。建立国家和地方应急管理信息系统，可为地方政府提供国家层面的标准化、自动化的操作流程，自动支持中央和地方政府相连接和配合的关键环节。

３．完善应急物资储备和管理体制建设。我国应急物资储备采用以行政管理为基础的垂直管理结构，管理体制不完善。建立健全应急物资管理体制储备，是提高突发事件应对处置能力的物质基础，是提升应急管理综合水平的重要保障。

４．整合数据信息，建立统一的应急救援指挥中心和资源共享平台。

目前我国各地已经陆续依托消防部队建立综合应急救援总队，并建立了相应的综合应急救援指挥中心。因此，各级政府应依托公安部门建立一体化的政府指挥平台，对各类危机及其处理过程进行资源整合，形成权威性、强制性的社会应急联动指挥中心，改变现在以部门和行业划分的应急中心并存的离散状况。

总之，应急管理体系已是现代政府管理体系的基本组成部分，是反映政府应急能力和水平的核心要素。我国政府应根据形势发展，建